Zoeken naar zekerheid (SteR nr. 46) 2019/5.2.3.2:5.2.3.2 Het besluitvormingsproces

Zoeken naar zekerheid (SteR nr. 46) 2019/5.2.3.2

5.2.3.2 Het besluitvormingsproces

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Om tot een beslissing te komen, moeten beslismedewerkers uiteraard kennis nemen van de informatie die tot dan toe is verzameld en in het dossier is opgenomen. Grofweg zijn er twee manieren waarop beslismedewerkers deze informatie tot zich nemen. De meerderheid van hen zegt te beginnen met het lezen van het gehele dossier van begin tot eind en markeert tijdens het lezen wat hen opvalt. Een andere, kleinere groep, leest zich eerst in in het beleid waarvan ze vermoeden dat het van toepassing zal zijn op de aanvraag. Zo weet de beslismedewerker op welke zaken hij in het bijzonder moet letten tijdens het doornemen van het dossier. Hieronder beschrijft een beslismedewerker zijn werkwijze:

R: Ja, dus voordat ik beslis, lees ik niet eerst het gehoor. Ik lees eerst alle achtergrondinformatie. Ik lees eerst het beleid en pas daarna lees ik het gehoor. […] Ik begin eigenlijk gewoon achterin, bij de intake van de vreemdelingenpolitie. Dus iemand is in Ter Apel aangekomen en dan ga ik van achter naar voren. Daarna lees ik de minuut. Of eigenlijk begin ik dan om de minuut weer in te vullen.

I: Ja?

R: Dan check je het [de informatie die in de minuut staat].

I: Maak je de minuut dan eerst weer leeg?

R: Nee je checkt het.

I: Dus je kijkt steeds of je het eens bent met wat er al in de minuut staat? R: Ja, en als je het er niet mee eens bent, schrijf je: beslisser vult dit aan. Je haalt niet weg wat de medewerker heeft gezegd. Maar je vult het wel zelf aan.1

De inhoud van de minuut is afgestemd op de beslissystematiek van de IND en bevat verschillende tekstvakken die ervoor moeten zorgen dat de beslismedewerkers aan alle relevantie aspecten aandacht besteden. Om deze reden werken de meeste beslismedewerkers tijdens het concipiëren van een concept-beschikking ook in deze minuut. De meeste beslismedewerkers zeggen zich verantwoordelijk te voelen voor alle aspecten van de beslissing die ze nemen. Dit betekent dat zij eerdere conclusies die door collega’s zijn getrokken en in het dossier zijn opgenomen niet klakkeloos overnemen. Zoals ook de hierboven geciteerde medewerker vertelt, controleren de meeste beslismedewerkers ten minste of ze het eens zijn met die conclusies.

Ik vroeg de beslismedewerkers wanneer ze zeker weten welke beslissing ze gaan nemen. Hierop kwamen verschillende antwoorden die zich bevinden binnen de volgende twee uitersten. Een deel van de beslismedewerkers zegt na het hele dossier te hebben doorgelezen te weten wat ze gaan beslissen. Dit deel van de beslismedewerkers lijkt de beslissing dus in eerste instantie intuitief te nemen. Die beslissing werken ze vervolgens uit op papier. Dit doen ze meestal eerst in de interne minuut en vervolgens schrijven ze het voornemen tot afwijzen of de inwilligende beschikking. De medewerker hieronder is een voorbeeld van dit type beslismedewerker:

I: Wanneer weet je of het een inwilliging of een afwijzing wordt?

R: Wanneer dat moment is? Dat is nadat ik het gehoor heb gelezen, het hele dossier heb bekeken en indien nodig ook andere informatie heb betrokken. Dan neem ik een beslissing.

I: Ok, en daarna ga je die opschrijven?

R: Dan ga ik schrijven.

I: Dus het is niet dat je al schrijvend tot een bepaalde beslissing komt?

R: Nee, ik wijk ook af van wat de meeste anderen doen. Die beginnen meestal met de minuut. Maar ik lees de minuut tot de feiten en omstandigheden en dan neem ik een beslissing. Daarna ga ik schrijven, ga ik meteen schrijven. Die minuut invullen, doe ik later wel.

I: Ja?

R: […] Dan schrijf ik alles op wat ik vreemd vind. Dan heb ik er stuk of tien overwegingen en denk ik: ok, dit en dit laat ik vallen. Ook anticiperend op wat rechters belangrijk vinden en dan ga ik nog een beetje kijken of ik het goed kan verwoorden. Ik kijk naar bouwsteentjes die ik links en rechts heb liggen.

I: En als je een inwilliging schrijft? Werkt dat hetzelfde?

R: Dan schrijf ik eerst de minuut. Want een beschikking is vier velden (in het elektronisch document) invullen en klaar.

Een ander deel van de beslismedewerkers begint ook met het lezen van het gehele dossier, maar schrijft eerst op welke aspecten hen opvallen, wat ze ‘sterk’ vinden aan een zaak en wat volgens hen vreemd of tegenstrijdig is. Pas nadat ze de in hun ogen zwakke en sterke punten van het relaas op papier hebben gezet, nemen ze een beslissing.

R: Wat ik in ieder geval doe is. Ik begin altijd, wat voor zaak het ook is, om het eerste gehoor heel vluchtig door te lezen om de hoofdlijnen vast te houden door snel door het nader gehoor te bladeren. Vaak verbeeld ik me dan dat ik een idee heb. Soms staat het dan als een paal boven water en tikt het als een klok, soms voelt het verhaal heel vreemd. Vervolgens neem ik de tijd om het gehoor rustiger door te lezen. Even te kijken in het beleid: wat weet ik van zo’n land en zo probeer ik me een beeld te vormen van wat ik hiermee doe. Dat is een kwestie van wegen. Wat voor dingen heb ik die overtuigend zijn en wat niet en dan ga ik plussen en minnen. Wat weegt dan sterker, wat weegt zwaarder. De balans slaat uiteindelijk altijd door de ene of de andere kant.2

De beslismedewerkers hanteren dus verschillende technieken. Een deel neemt de beslissing op basis van het geheel en een ander deel kijkt vooral naar zaken die hen het meest opvallen. De beslismedewerker die hieronder wordt geciteerd, lijkt vooral te kijken naar zaken die in haar ogen niet kloppen.

R: Maar bij beslissen werk ik inderdaad zo. Dat is gewoon vinkjes zetten. Dan ga ik alle stukjes langs en kijk ik wat niet klopt en dat vink ik aan.

I: Doe je dan hetzelfde met de dingen die wel kloppen?

R: Nu ga je inderdaad alle relevante elementen beoordelen. Dat doe je met plusjes en minnetjes. En dan heb ik wel zoiets van dit is geloofwaardig, dit is goed verteld. Dit is twijfel, minnetje. En dan kijk je naar wat allemaal sterk is of niet. Maar als er alleen maar minnen staan, ja…3

Een groot aantal van de beslismedewerkers vertelt dat het beslissen in ieder geval gedeeltelijk een subjectieve bezigheid is, die in veel gevallen niet volledig is te objectiveren. De onderstaande medewerker noemt het beslissen een intuïtief proces. Ik vroeg hem wanneer hij weet wat hij gaat beslissen:

R: Je hebt vaak al een ingeving, een bepaald gevoel. En vaak, niet altijd, kun je wel al een aantal aspecten opnoemen die echt opvallend zijn. In feite, en dat is best wel moeilijk, bouw je een bepaald momentum op. Maar wanneer die om-klap komt, dat is best wel lastig.

I: Maar is dat al lezend, al schrijvend, of al overleggend?

R: Als ik heb gelezen, heb ik al een bepaalde richting.

I: Wordt dat dan ook al de beslissing?

R: Nee, maar je kunt zeggen: ik heb een bepaalde hypothese, die ga ik toetsen. Degene die moet beslissen heeft in de zaak van vandaag [bij het gehoor dat ik bijwoonde] ook meerdere opties. Moet ik iets met de bekering, of niet? Je kunt beginnen met een aantal concrete dingen. Ik heb in extreme gevallen ook wel gehad dat op het moment dat ik het ging opschrijven, dat ik vastliep in mijn eigen redenering. Dat ik dacht, dit kan geen standhouden, dit klopt niet. Het is een heel ongrijpbaar proces. En ik denk dat we met z’n allen moeten erkennen dat daar heel veel intuïtief in wordt gehandeld.

I: Je gebruikt misschien toch bepaalde hulpmiddelen om die intuïtie te begeleiden. Bijvoorbeeld door de minuut te maken, of door alle plusjes en minnetjes onder elkaar te zetten, of door te proberen een voornemen te schrijven en te zien hoever je komt, of...?

R: Ja dat klopt. Ik maak heel veel kladjes, mijn bureau wordt vaak overstelpt met papieren. Ik schrijf eerst maar dingen op die me opvallen, of ik schrijf ze in de marge van het rapport. Of ik schrijf bij een element wat van belang kan zijn even op wat voor element het is. Bijvoorbeeld of het met vluchtelingschap te maken heeft. Maar ook vragen, of zelfs tegenstrijdigheden, of vaagheden. Dat soort kladjes maak ik. Ik ben vrij chaotisch. Ik denk ook niet dat ik de meest efficiënte beslisser ben. Ik doe er vrij lang over en overal liggen dan kladjes. Daar probeer ik op een gegeven moment soep van te maken.

I: Ok, komt het wel eens voor dat je in het begin al een beeld hebt en dat je achteraf verbaasd bent dat het heel anders lijkt te zitten?

R: Ik kan me dat niet herinneren.

I: Dus meestal klopt het eerste gevoel wel?

R: Ja, volgens mij wel.4

Er lijken risico’s te zitten aan beide manieren van beslissen. De beslismedewerkers die alle sterke en zwakke punten van het relaas opschrijven en op basis daarvan aan het eind de balans opmaken, verliezen wellicht het grotere verband tussen de verklaringen uit het oog. Medewerkers die het hele dossier doorlezen en op basis daarvan intuïtief een beslissing nemen en die beslissing vervolgens op papier zetten, lopen het gevaar tunnelvisie te ontwikkelen, of de beslissing slechts op een beperkt deel van de beschikbare informatie te baseren. In de praktijk bewegen de beslismedewerkers zich tussen beide methoden in.

Het beslisproces wordt deels gestuurd door aannames die beslismedewerkers doen op basis van kenmerken van de asielzoekers. Deze aannames leiden beslismedewerkers af uit het beleid van de organisatie. De onderstaande relatief onervaren medewerker vertelt bijvoorbeeld dat ze alleen wordt ingedeeld op inwilligingen.

I: Je zei net dat je nu eigenlijk alleen nog maar positieve. Hoe zei je dat?

R: Inwilligingen beschikt.

I: Ja. Hoe weet je dan van te voren al dat het een inwilligende beschikking wordt?

R: Ja. Ja. Ik wil niet gelijk zeggen dat het dan evident is dat het een inwilliging wordt, maar eigenlijk zou je het zo kunnen zien: als het een gedocumenteerd iemand is uit Syrië.

I: Dan is het wel duidelijk. Maar hoe pak je dat dan aan? Je krijgt het dossier. Dan weet je al ik ga een inwilliging schrijven?

R: Dat wordt het meestal wel. Maar je moet natuurlijk altijd wel opletten dat er geen dingen spelen waardoor het geen inwilliging zou kunnen zijn.

I: Heb je dat wel eens gehad, dat je tijdens het beslissen toch dacht, ik ben er niet zo zeker van.

R: Nou, nee, niet tijdens het beslissen. Dan is er al gekeken naar Dublin-indicaties, is de herkomst al vastgesteld. Dan zou het alleen misschien kunnen dat er een taalanalyse is geweest.

I: Heb je dat wel eens meegemaakt, dat er een taalanalyse was uitgevoerd en je toch ging twijfelen?

R: Hmm, nee.5

Gedurende mijn onderzoek is de IND overgestapt op een nieuwe beslissystematiek (zie ook hoofdstuk 3.1). Een deel van de interviews is dus afgenomen voor de invoering hiervan en een deel hierna. Het leerstuk van de positieve overtuigingskracht is in die tijd losgelaten. De IND is een zogenaamde integrale geloofwaardigheidsbeoordeling gaan hanteren. Ik vroeg een senior medewerker naar de gevolgen van deze verandering voor het besluitvormingsproces, die toen al waren neergelegd in een werkinstructie:

R: We leggen in de nieuwe werkinstructie de nadruk op de relevante elementen. Die relevante elementen zijn er altijd al geweest, maar je benadrukt ze nu. Je stelt ze echt even vast. En dat moet ook in de nieuwe systematiek, je moet inzichtelijk maken hoe je tot je oordeel komt. Hiervoor waren er natuurlijk ook relevante elementen. We noemde die feitelijke omstandigheden, gebeurtenissen, veronderstellingen en de vrees bij terugkeer. Dat is nog steeds zo maar we noemen het nu, gelet op de Procedurerichtlijn, relevante elementen. Er is eigenlijk niets veranderd.

I: Er komt misschien wel meer in de beschikking terecht, dus voor de buitenwereld is er misschien wel wat veranderd?

R: Ja, ik ben er ook blij mee dat je als bestuursorgaan op die manier ook transparant bent en dat je wat je aantreft in het dossier, ook benoemt. Zowel wat in het voordeel van de vreemdeling is, als wat in het nadeel is. Vervolgens maak je je weging. Ik vind dat alleen maar een positieve verandering.

I: Wordt het werk daardoor moeilijker?

R: De ervaring is van wel. Maar wat ik tot nu toe heb gezien, ondanks dat ze zeggen dat het wat lastiger is, is het resultaat positief.

I: Wat bedoel je daarmee?

R: Dat het wel meer werk is. Je moet ook even wennen aan de nieuwe systematiek, maar het lukt wel om met die systematiek inzichtelijk te maken hoe je tot je beoordeling bent gekomen. Dus het lukt wel.6

Wat deze senior medewerker, net als het grootste deel van de beslismedewerkers, vertelt is dat de nieuwe werkwijze weinig uitmaakt voor het interne besluitvormingsproces. Wel zeggen de meeste medewerkers dat door de werkwijze de kenbaarheid van de afwegingen die de beslismedewerkers maken voor de asielzoeker erdoor wordt verhoogd. Veel van de informatie die voorheen slechts in de interne minuut werd opgeschreven, staat nu ook in de (afwijzende) beschikking. Ook onderstaande medewerker legt uit dat volgens hem de invloed van de beslissystematiek geen grote invloed zou gaan hebben op zijn werkwijze.

I: Het lijkt me dat bij de POK-toets, die wordt afgeschaft, je een afwijzing makkelijker op papier krijgt dan bij de nieuwe toetsingswijze?

R: Nou, ja ik snap wat je bedoelt, maar ik vraag me af of dat zo is. Ik denk dat in de POK-toets je hooguit in je eigen hoofd zoiets kunt hebben van nou ja, ik hoef maar één tegenstrijdigheid te hebben. Maar dan nog moet je het wel kunnen motiveren. Als je een beslissing ophangt aan een paar hele kleine dingetjes, dan heb je ook een advocaat aan de andere kant zitten. We hebben wel van die zaken gehad, dat mensen echt tot het uiterste gingen om tot een afwijzing te komen, vaak met weinig elementen. Dan krijg je een zienswijze van de advocaat die je om de oren slaat en moet je uiteindelijk toch constateren dat je het niet trekt. Dus ja.

I: Dus je denkt niet dat het een hele grote verandering wordt?

R: Nee, ik denk niet dat het wereldschokkend is. Je hebt wat meer nodig voor het motiveren en het moet misschien wat uitgebreider. Maar dat moest bij de POK-toets ook al. Vreemdelingen zijn niet gek. Die weten vrij goed hoe het beleid in elkaar zit. Je hebt altijd een advocaat, die goedbeslagen ten ijs komt. Dan heb je al zoveel informatie, waardoor je ook toen al heel uitgebreid moet gaan bekijken.7

Toch waren er voor invoering van de nieuwe beslissystematiek ook medewerkers die me vertelden uit te kijken naar de afschaffing van de POK-toets. Ze verwachtten weldegelijk dat daardoor iets zou gaan veranderen, omdat de toenmalige werkwijze volgens hen teveel nadruk legde op bepaalde aspecten van de beslissing legde:

I: Ok. Die rollen van de hoor en de beslismedewerker en de manier waarop je je functie uitoefent, is dat door de jaren heen veranderd? Of zijn accenten daarin anders geworden?

R: Nou ja, je merkt wel dat je meer ervaring in het horen en in het beslissen krijgt. Het beslissen is wel anders geworden. Ik werk hier al 15 jaar. Eerst gingen we niet zo erg op de geloofwaardigheid zitten. Maar meer op de aannemelijkheid. Meer: “heeft u problemen gehad en wat zijn uw problemen dan”? Maar op een gegeven moment is het een beetje doorgeslagen naar, ken je dat? De positieve overtuigingskracht?

I: Ja.

R: Ja het is een beetje doorgeslagen naar de positieve overtuigingskracht.

I: Wat betekent dat?

R: Dat er teveel nadruk is komen te liggen op de geloofwaardigheid. Dat je helemaal niet meer aan het wegen bent. Maar dat kan weer terugkomen.

I: Met de integrale beoordeling?

R: Ja, oh dat weet je.8

De bovenstaande medewerker is van mening dat er in de jaren voorafgaand aan de afschaffing van de POK teveel nadruk was komen te liggen op de geloofwaardigheid. In plaats van onderzoek naar de vraag welk risico een asielzoeker bij eventuele terugkeer naar zijn land van herkomst zou lopen, werd de nadruk gelegd op de vraag of zijn verklaringen geloofwaardig waren. Haar verwachting was dat door de invoering van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling hier weer in betere balans zou worden gevonden. Er zijn ook medewerkers, zoals degene die hieronder geciteerd wordt, die vinden dat het werk er juist moeilijker door is geworden. Het is volgens deze beslismedewerker lastiger geworden om een beslissing te nemen. Door de nieuwe systematiek is het moeilijker geworden om een geheel asielrelaas als ongeloofwaardig af te doen op basis van een (beperkt) aantal ongeloofwaardige aspecten. Toen ik hem vroeg hoe hij de zwaarwegendheid vaststelt, antwoordde hij het volgende:

I: Hoe stel jij de zwaarwegendheid als beslisser vast?

R: Ik probeer het eigenlijk simpeler te houden voor mezelf. Keep it simple. Is het relaas geloofwaardig?

I: Is een geloofwaardig relaas dan ook automatisch zwaarwegend?

R: Nee, vaak niet. Ik weet niet hoe het nu gaat met de nieuwe systematiek, maar mijn ervaring in het verleden was wel zo dat als je iets ongeloofwaardig acht, dan acht ik gelijk alles ongeloofwaardig. De rechters gaan daar ook in mee. Mits je het goed motiveert. Als je de kern van het relaas niet gelooft. Als je de ontsnapping bij wijze van spreken niet gelooft, geloof je de arrestatie en alles wat daaraan vooraf ging ook niet meer. Daarmee kun je alles doortrekken. Er zijn mensen die denken: ik weet het niet. Dat geloof ik dan weer wel. Maar die maken het wel lastig. Soms geloof ik wel dat iemand uit land X komt en tot een bepaalde bevolkingsgroep behoort, dan moet ik daar wel wat van zeggen. Maar als ik verder het relaas niet geloof, dan wijs ik hem af. Soms is het zo, dat zie je nu met homo’s en christenen, ook al geloof je er niets van en heeft iemand alles bij elkaar gelogen maar het is wel aannemelijk dat hij homoseksueel is, dan krijgt hij een vergunning in bepaalde landen.9

Deze beslismedewerkers beschrijven dat het zwaartepunt van hun werk voor de afschaffing van de POK-toets was komen te liggen op de beoordeling van de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker. Een deel van de beslismedewerkers keek om die reden uit naar de introductie van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling, terwijl een ander deel hier om diezelfde reden tegenop zag.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.