7.5.2 De beginselplicht tot handhaving naar Nederlands recht

De bevoegdheden van bestuursorganen om een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen zijn door de wetgever vaak als beleidsvrije bevoegdheden geformuleerd.1 De wetgever heeft namelijk doorgaans slechts bepaald dat het betreffende bestuursorgaan zo’n last ‘kan’ opleggen of ‘bevoegd’ is zo’n last op te leggen.2 Van een wettelijke verplichting tot het opleggen van zo’n last is dan ook geen sprake. Sinds eind jaren ’90 van de vorige eeuw is echter in de rechtspraak van de ABRvS de beginselplicht tot handhaving tot ontwikkeling gekomen.3 Zij geldt voor verschillende deelterreinen van het bestuursrecht, waaronder het omgevingsrecht.4 De beginselplicht houdt in dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift (of vergunningvoorschrift) van deze bevoegdheid gebruik moet maken, tenzij sprake is van een bijzondere omstandigheid. De standaardformulering van de ABRvS luidt in dit verband als volgt:

Met de aldus geformuleerde beginselplicht is de beleidsvrijheid van bestuursorganen ten aanzien van de vraag of zij bij een overtreding handhavend optreden niet geheel verdwenen, maar wel aanzienlijk beperkt.6 Het uitgangspunt is dat het bevoegde bestuursorgaan verplicht is tegen een overtreding handhavend op te treden, terwijl het afzien van handhaving de uitzondering moet zijn. Een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving tegen een overtreding kan worden afgezien, doet zich dan ook niet vaak voor.7

Een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving afgezien kan worden is (blijkens de geciteerde standaardoverweging) bijvoorbeeld de situatie waarin concreet zicht bestaat dat de overtreding gelegaliseerd wordt (bijvoorbeeld door verlening of wijziging van een vergunning).8 Van handhaving kan ook afgezien worden, indien sprake is van onevenredigheid tussen het door handhaving gediende belang en het daardoor geschade belang.9 Dat zal vooral het geval zijn als de overtreding van een geringe ernst is.10 Ook anderszins kan sprake zijn van onevenredigheid. In de zaak-Delfluent Services B.V. werd bijvoorbeeld door een afvalwaterzuiveringsinstallatie de geuremissienorm van de milieuvergunning overschreden. Handhavend optreden zou het stilleggen van de installatie impliceren en zou daarmee tot gevolg hebben dat ongezuiverd afvalwater op zee zou worden geloosd. De met handhaving gediende belangen van omwonenden van de installatie (minder stankoverlast) wogen volgens het college van gedeputeerde staten en de ABRvS dan ook niet op tegen de met handhaving geschade belangen (verontreiniging van de zee).11 Ook bij een incidentele overtreding zonder dat voor herhaling gevreesd hoeft te worden kan sprake zijn van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving afgezien kan worden.12 Tot slot kunnen ook andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur met zich brengen dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Zo stond in sommige zaken het gelijkheidsbeginsel aan handhaving in de weg, omdat tegen de ene overtreding wel werd opgetreden maar tegen vergelijkbare andere overtredingen niet.13 Met een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel blijken burgers zich echter maar zelden met succes tegen handhaving te kunnen verzetten.14