8.3.8 Tussenconclusie

De dualisering uit 2002 heeft voor controle op lokaal niveau en de functies van de verschillende controleurs belangrijke gevolgen gehad. Als eerste moet gewezen worden op het toegenomen belang voor de raad van zijn controlerende functie en de bijbehorende bevoegdheden als gevolg van de verplaatsing van bestuursbevoegdheden naar het college. Zoals in hoofdstuk zes is behandeld, kon de positie van de raad als eindverantwoordelijke voor het gemeentelijk beleid op twee manieren gewaarborgd worden. Enerzijds kon dat door de formeel-juridische bevoegdheden voor het nemen van besluiten over dat beleid bij de raad te beleggen.

Anderzijds kon dat door te zorgen dat de raad over voldoende politieke controle- en verantwoordingsmechanismen beschikt om het uitoefenen van bevoegdheden door het college te kunnen sturen. Met de dualisering werd voor die laatste optie gekozen, waardoor de mogelijkheden voor de raad om vooraf te normeren en achteraf te controleren relatief van groter belang werden voor zijn positie als hoofd van de gemeente. Daarbij is het van belang te bedenken dat de controlerende functie van de raad vaak niet op zichzelf staat. Controle kan bedoeld zijn om het college verantwoording te laten afleggen over het gevoerde beleid, maar kan, al dan niet tegelijkertijd, ook een middel zijn om het handelen van het college voor de toekomst te normeren. Het vragenrecht van raadsleden uit artikel 155 lid 1 Gemeentewet werd bijvoorbeeld door de regering gekwalificeerd als een bevoegdheid in het kader van de controlerende functie van de raad, maar een vraag kan ook zo geformuleerd worden dat deze een opdracht voor het college inhoudt om in de toekomst op een bepaalde manier te handelen.

In lijn met het toegenomen belang van de controlerende functie van de raad is met de dualisering het verschil extra aangezet tussen rechtsstatelijke en politieke controlebevoegdheden. Meer nog dan voorheen koppelde de dualiseringswetgever rechtsstatelijke controle aan expertise en kaderde hij vormen van rechtsstatelijke controle strak in. Dat geldt met name voor de rechtmatigheidstoets van de gemeentelijke financiën die de accountant als gespecialiseerd deskundige uitvoert. Duidelijk is wat getoetst moet worden, welke normen daarbij gelden, op welke momenten getoetst wordt en wat de gevolgen zijn. In schril contrast daarmee staan de politieke controlebevoegdheden, waaronder ook doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek kan worden gerekend. Om begrijpelijke redenen heeft noch de wetgever noch de regering vastgelegd of en, zo ja, hoe van deze bevoegdheden gebruik moet worden gemaakt. Op voorhand is niet gezegd wat getoetst wordt en aan welke normen, waardoor controle van dit karakter veel onbepaaldere vormen aanneemt. Wat dit onderscheid tussen rechtsstatelijke en politieke vormen van controle en de draai die de dualiseringswetgever daaraan heeft gegeven, betekent voor de mogelijkheden voor burgers om betrokken te zijn bij de controle van het gemeentebestuur wordt in de volgende paragraaf behandeld.

Ten slotte heeft de dualisering tot gevolg gehad dat de raad zijn controlerende functie naast meer controleurs is gaan uitoefenen die al dan niet hetzelfde type controle kunnen verrichten. Daarmee zet een trend voort die al langer gaande was. Zo is de raad op het gebied van rechtsstatelijke controle nooit het enige orgaan geweest dat de rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid controleerde. De hier verder buiten beschouwing gelaten rechter doet dat al sinds 1848 en ook burgers (door allerlei openbaarheidsbepalingen) en de accountant hebben al langer een belangrijke rol op dit terrein. Op het gebied van politieke controle heeft de dualisering wel een belangrijke vernieuwing gebracht. Hoewel ook van dit type controle betoogd kan worden dat het vóór de dualisering niet exclusief door de raad werd uitgeoefend,1 heeft de dualiseringswet in de vorm van de lokale rekenkamer voor het eerst een controleur geïntroduceerd die controle met een politiek karakter kan verrichten zonder dat dit orgaan door de raad kan worden aangestuurd. Dat laatste is ook voor rekenkamercommissies bevestigd door de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over de rekenkamercommissieverordeningen van de gemeenten Oirschot en Gorinchem. Dat de raad zijn controlerende functie naast andere controleurs uitoefent, is niet problematisch. Dat geldt vooral voor rechtsstatelijke controle van het bestuur. De ratio hiervan is immers dat controle als een check op de macht van het bestuur fungeert. Hoe meer objectieve controle er van dat bestuur plaatsvindt, hoe beter.2 Voor dit type controle geldt verder dat de taken en bevoegdheden van de verschillende controleurs behoorlijk gedetailleerd zijn afgebakend, waardoor de kans klein is dat er overlap of concurrentie tussen controleurs ontstaat. Politieke controlebevoegdheden zijn veel minder duidelijk afgebakend, maar ook hier is het om eerder beschreven redenen onwaarschijnlijk dat er concurrentie tussen controleurs optreedt. De belangrijkste daarvan is dat alleen de raad beschikt over politieke controlebevoegdheden waarmee een sanctie kan worden verbonden aan het handelen van het college. In de praktijk betekent dit dat er doorgaans sprake is van aanvullende controle.