2.9.4 De controle

Nadat het lopende begrotingsjaar is afgesloten, kan een begin worden gemaakt met de controle ervan. Deze controle vindt plaats op drie verschillende niveaus: bij de ministeries, door de Algemene Rekenkamer en in het parlement.

Allereerst stelt ieder ministerie een eigen jaarverslag op.1 Hierin wordt per begrotingsartikel aangegeven welke activiteiten ten behoeve van de beleidsdoelen zijn ondernomen, in hoeverre deze doelen zijn bereikt en wat dit gekost heeft. De centrale auditdienst, genaamd Auditdienst Rijk (hierna: ADR), controleert deze jaarverslagen, die uiterlijk op 31 maart naar de Algemene Rekenkamer worden gestuurd.2 Ook worden uiterlijk 21 april het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de controle hierop door de ADR naar de Algemene Rekenkamer gestuurd.3 De minister van Financiën biedt deze verslagen uiterlijk op de derde woensdag van mei, ook wel verantwoordingsdag genoemd, aan de Tweede Kamer aan.4

De Algemene Rekenkamer onderzoekt aan de hand van de departementale verslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid.5 Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer eindigt met een verklaring van goedkeuring, die wordt vereist door artikel 105, derde lid, Gw. Het onderzoek en de verklaring van goedkeuring worden uiterlijk op 1 juni aan de Staten-Generaal en de ministers gestuurd.6

Indien de Algemene Rekenkamer bezwaar heeft tegen het financiële beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover, dan wordt dit medegedeeld aan de betrokken minister.7 De minister probeert vervolgens dit bezwaar op te heffen.8 Na een maand neemt de Algemene Rekenkamer hierover een eindbeslissing.9 Indien het bezwaar is blijven bestaan, dan wordt hiervan mededeling gedaan aan de minister van Financiën.10 De verantwoordelijke minister dient dan binnen twee maanden aan de Tweede Kamer een voorstel tot vaststelling van een zogeheten indemniteitswet te doen.11 In de praktijk wordt deze indemniteitswetprocedure niet vaak toegepast.12 De laatste indemniteitswet stamt dan ook van 1996.13

Het is de vraag hoe deze procedures zich verhouden tot de bepaling in artikel 105, derde lid, Gw dat aan de Staten-Generaal een ‘door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening’ wordt overgelegd.14 Deze bepaling suggereert immers dat het uiteindelijke oordeel van de Algemene Rekenkamer slechts één vorm kan hebben, namelijk goedkeuring. Discussies zijn gevoerd over de vraag of de Algemene Rekenkamer niet ook de bevoegdheid zou moeten hebben om het financiële beheer door de ministers af te keuren.15 Hiervoor is echter niet gekozen, zodat onjuistheden via een indemniteitswet hersteld moeten worden.16

Uiterlijk op de derde woensdag van mei dienen de ministers zogeheten slotwetten in.17 Deze wetten geven de verschillen aan tussen de bedragen zoals ruim anderhalf jaar eerder begroot in de oorspronkelijke begrotingswetten, de daarop aangebrachte wijzigingen via suppletoire wetten en de uiteindelijke inkomsten en uitgaven. De slotwetten zijn in principe slechts bedoeld voor boekhoudkundige of uitvoeringstechnische wijzigingen.18 Inhoudelijke wijzigingsvoorstellen dienen uiterlijk bij de Najaarsnota naar voren gebracht te worden. Over de slotwetten wordt een plenair debat gevoerd, waarna ze worden vastgesteld.19 Met deze vaststelling accepteert de Tweede Kamer de financiële verantwoording door de regering, waarna aan de individuele ministers, inclusief de minister van Financiën, decharge wordt verleend door een daartoe strekkende uitspraak.20 Vervolgens wordt het jaarverslag van het betreffende ministerie doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer, zodat ook de Eerste Kamer decharge kan verlenen.

Aan het nut van de dechargeverlening kan getwijfeld worden. In het normale verkeer heeft decharge immers de betekenis van ontslag van aansprakelijkheid. Er is echter nooit een persoonlijke aansprakelijkheid van ministers geweest voor onrechtmatige uitgaven.21 Deze vorm van aansprakelijkheid werd ook niet wenselijk geacht, omdat dit tot een (te) grote voorzichtigheid bij ministers zou kunnen leiden bij het doen van uitgaven.22 Bovendien werd een dergelijke aansprakelijkheid praktisch gezien niet nuttig geacht, aangezien het vermogen van ministers vrijwel nooit toereikend zal zijn om begrotingsoverschrijdingen op te verhalen. Het verlenen van decharge betreft dus slechts een formele handeling ter afsluiting van de controlefase, zonder daadwerkelijke inhoudelijke betekenis, die volgens Broeksteeg zelfs zou kunnen komen te vervallen.23 In ieder geval symboliseert het de afsluiting van het begrotingsproces.