4.3.6 Bevoegdheid van de rechterlijke macht

De Grondwet bepaalt in welke gevallen de rechterlijke macht exclusief bevoegd is (art. 112 en 113 Gw). De tekst, noch de grondwetsgeschiedenis duiden er op dat deze bevoegdheidsbepalingen van betekenis zijn voor de rechterlijke onafhankelijkheid. Tijdens de parlementaire behandeling zijn deze bepalingen nooit daarmee in verband gebracht. Niettemin leggen sommige auteurs wel een verband tussen de bevoegdheid van de rechter en zijn onafhankelijkheid. De staatscommissie herziening rechterlijke organisatie wees er op dat het voor de onafhankelijkheid van fundamenteel belang is dat de rechtsmacht van de rechter in de Grondwet is verankerd.1 Volgens Brenninkmeijer is een wettelijk opgedragen competentie één van de belangrijke randvoorwaarden voor de onafhankelijkheid van de rechter.2 De gedachte daarachter is dat de bevoegdheden van de rechter niet kunnen worden uitgehold door ingrijpen van respectievelijk de gewone wetgever, of de uitvoerende macht. Naar mijn mening spelen hier twee zaken door elkaar. Ten eerste de vraag welke bevoegdheid de (grond)wetgever aan de rechter toekent en welke waarborg(en) die attributie inhouden. Ten tweede de vraag of de rechterlijke onafhankelijkheid betekent dat een rechter zelf moet mogen beoordelen of hij (grond)wettelijk gezien bevoegd is.

Die eerste vraag heeft volgens mij niets met rechterlijke onafhankelijkheid van doen. Zoals Duynstee het verwoordde:

Met andere woorden, het enkel toekennen van een (exclusieve) bevoegdheid aan de rechter geeft hem nog geen functionele of rechtspositionele onafhankelijkheid. Attributie van rechtsmacht aan rechterlijke organen door de grondwetgever verzekert dat de rechter voor zijn bevoegdheid niet afhankelijk is van nader optreden van de gewone wetgever (vgl. art. 112 lid 2 Gw).4 Dat is misschien wel een rechtsstatelijke waarborg, maar geen waarborg van rechterlijke onafhankelijkheid. Volgens Duynstee houdt die attributie in dat

Verwarring ontstaat wellicht vanwege het gegeven dat een rechter per definitie afhankelijk is van de (grond)wetgever voor het verkrijgen van (onafhankelijke) rechtsmacht. Maar ook een grondwetgever kan die rechtsmacht weer intrekken door middel van een grondwetswijziging. De rechter zou zonder de wet zijn gezag kwijt zijn. Van belang is dat er geen sprake kan zijn van justitiële willekeur. Attributie van rechterlijke bevoegdheid is dus voorbehouden aan de (grond)wetgever. Wel is deze gehouden om voor geschillen die vallen onder het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM een rechterlijke instantie bevoegd te maken. Dat vloeit voort uit de jurisprudentie van het EHRM over het recht op toegang tot de rechter. De wetgever mag dus niet zo ver gaan dat hij geen enkele rechtspraak openstelt. Ook blijkt uit de jurisprudentie van het EHRM dat het intrekken van de (wettelijke) beslissingsbevoegdheid van een rechter door de uitvoerende macht ten tijde van een rechtsgeding in strijd is met de rechterlijke onafhankelijkheid (zie § 3.4.3).

De tweede vraag – of de rechterlijke onafhankelijkheid betekent dat een rechter zelf beslist of hij (grond)wettelijk gezien bevoegd is – kan positief beantwoord worden. Beginsel I, tweede lid, onder a, iii van aanbeveling R (94) 12 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa bepaalt dat ‘no organ other than the courts themselves should decide on its own competence, as defined by law’. Deze visie wordt onderschreven in Van der Pot: ‘Een belangrijk aspect van de rechterlijke onafhankelijkheid is natuurlijk ook dat de bevoegdheid van de rechterlijke macht in de Grondwet is geregeld en dat het de rechter zelf is die over zijn bevoegdheid beslist.’6 Of een rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, is volgens Van der Pot een vraag die de betrokken rechter in twijfelgevallen zelf beoordeelt, vooral de burgerlijke rechter die als restrechter meer dan enige andere rechter voor deze bevoegdheidsvraag komt te staan.7 Donner wijst er mijns inziens terecht op dat daaruit niet mag worden geconcludeerd dat de verdeling van bevoegdheden niet evenzeer een zaak van de wetgever is8, zoals hierboven reeds is betoogd. Dit vormt ook het uitgangspunt in de aanbeveling van de Raad van Europa (‘competence as defined by law’).

De tweede vraag doet zich met name voor bij competentiegeschillen tussen de rechterlijke macht en de uitvoerende macht. Van 1848 tot 1983 bepaalde de Grondwet dat de wet de wijze regelt waarop dergelijke competentiegeschillen werden beslist (laatstelijk art. 170 lid 2 Gw 1972). Oud vermeldt dat Tweede Kamerlid Nedermeijer van Rosenthal de noodzaak van die bepaling heeft betwist met een beroep op de rechterlijke onafhankelijkheid:9

Over de bevoegdheid van de rechter in administratieve rechtsgeschillen is in het verleden veel gediscussieerd. Thorbecke’s visie op de machtenscheiding werkt in de relatie tussen uitvoerende macht en rechterlijke macht twee kanten op. Enerzijds bemoeit de uitvoerende macht zich niet met rechtszaken op het gebied van burgerlijk recht en strafrecht (onafhankelijke rechtspraak), anderzijds bemoeit de rechterlijke macht zich niet met de uitvoerende macht. Als uitvloeisel daarvan heeft de rechterlijke macht zijns inziens geen taak in administratieve geschillenbeslechting. Deze is voorbehouden aan de administratie zelf. Thorbecke koos voor een strikte scheiding tussen administratie en justitie en verwierp om die reden alle administratieve rechtspraak.11

Vanuit de rechtsstaatgedachte komt Buijs tot een tegenovergestelde conclusie ten aanzien van administratieve rechtspraak. Uit de aard van de rechterlijke functie leidt hij af dat er een onafhankelijke en onpartijdige rechter moet zijn die niet alleen in burgerlijke en strafzaken, maar juist ook in administratieve rechtszaken oordeelt. De vraag moet volgens hem niet zijn óf er een rechtbank bevoegd zal zijn in administratieve rechtsgeschillen, maar welke rechtbank bevoegd zal zijn. Wie de administratieve rechter zal zijn mag de wetgever bepalen, maar dat die (onafhankelijke) rechter er zal zijn moet grondwettelijk vastliggen.12

Kranenburg geeft een helder geschiedkundig overzicht van de uitleg en ontwikkeling van de grondwettelijke bevoegdheidsbepaling, waar het in feite gaat om de vraag aan wie de berechting van administratieve rechtsgeschillen toekomt.13 Het is volgens hem niet enkel een kwestie van een andere interpretatie van woorden, maar ook een verschil in opvatting van wenselijke theorie. Zo schrijft hij:

Ten tijde van de grondwetsherziening van 1887 waren er volgens Kranenburg drie tendensen te onderscheiden. De regering, onder leiding van Heemskerk, wilde zo min mogelijk regeringsgezag prijsgeven, ook ten aanzien van de beslissing in administratiefrechtelijke geschillen. De Staatscommissie, onder leiding van Buijs, wilde een strenge scheiding tussen burgerrechtelijke geschillen en administratiefrechtelijke geschillen, waarbij de laatste zouden worden berecht door een van de uitvoerende macht onafhankelijk orgaan, de administratieve rechter. De derde tendens was de wens van hen die wel uitgebreide rechterlijke controle wilden op de daden van het uitvoerend gezag, maar haar het liefst toevertrouwden aan de gewone rechterlijke macht, die men kende en aan wier onpartijdigheid en onafhankelijkheidszin tegenover het uitvoerend gezag men uit ondervinding wist niet te hoeven twijfelen.15 De grondwetsbepalingen van 1887 ter zake waren een compromis van deze opvattingen en lieten elke oplossing open, door de wetgever de bevoegdheid te geven om de berechting van administratiefrechtelijke geschillen op te dragen aan de gewone rechter, aan een administratieve rechter, dan wel dit ongeregeld te laten.16 En zo is het tot nu toe gebleven (art. 112 lid 2 Gw), zij het dat administratieve rechtspraak inmiddels een vaste plek in onze rechtsstaat heeft verworven.