1.5 Opbouw en afbakening van het onderzoek

Het onderzoek bestaat uit vijf delen. Deze delen sluiten aan bij de hierboven uiteengezette vijf onderzoeksvragen. Nu het bestuursrecht en het civiele recht op het gebied van vertrouwensbescherming slechts in beperkte mate gebruik maken van dezelfde terminologie en bovendien vertrekken vanuit verschillende juridische kaders en achtergronden, is het allereerst nodig de rechtsfiguren te signaleren die in de rechtsgebieden min of meer dezelfde functie hebben. In het eerste deel maak ik daarom een inkadering van het leerstuk van vertrouwensbescherming in het bestuursrecht en het civiele recht en zet ik de juridische kaders van vertrouwensbescherming uiteen.

Het leerstuk van bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen bestaat in het civiele recht weliswaar langer dan in het bestuursrecht,1 maar omdat de vertrouwensbescherming in het bestuursrecht specifiek is ontwikkeld voor de verhouding burger-overheid en ik het civiele recht alleen bestudeer voor zover de overheid daarin fungeert, start ik mijn analyse met de behandeling van het bestuursrecht.

Bij de beoordeling van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen geldt een gefragmenteerde rechtsmachtverdeling. Dit maakt dat pas nadat de te vergelijken rechtsfiguren en daarbij behorende toetsingskaders en rechtsmachtverdeling uiteen zijn gezet, kan worden toegekomen aan de invulling van de materiële voorwaarden voor het vaststellen van een vertrouwensschending en de rechtsgevolgen die de bestuursrechter en de civiele rechter daaraan verbinden. Een nadere duiding van de overheidsuitlatingen en een uiteenzetting van de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter volgt dan ook in het tweede deel.

De analyse van het vaststellen (van de gevolgen) van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen volgt in het derde deel voor het bestuursrecht en in het vierde deel voor het civiele recht. In het vijfde deel opper ik een synthese voor de beoordeling door de bestuursrechter en de civiele rechter van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen met een verbetering op het gebied van rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming.

Wat betreft aanpassingen in de toetsingskaders ligt mijn focus op het aandragen van oplossingen bij de inhoudelijke beoordeling van een besluit of overheidsuitlating. Procedurele onderzoeksbepalingen van de rechters vallen daar niet onder.

Ik analyseer de (on)rechtmatigheid van de drie centraal gestelde overheidsuitlatingen als zodanig. Dit betekent dat ik inlichtingen en toezeggingen in het kader van (afgebroken) onderhandelingen over het sluiten van overeenkomsten of het voldoen aan wettelijke2 of verdragsrechtelijke3 verplichtingen niet onderzoek. Evenmin onderzoek ik gevallen waarin (al dan niet ten onrechte) in het geheel geen informatie is verstrekt, nu daarmee geen vertrouwen wordt gewekt door de inlichting zelf.4 In dit onderzoek gaat het ten aanzien van de civiele rechtspraak tot slot slechts om de vermogensrechtelijke gevolgen van onjuiste of onvolledige informatie.5

In dit onderzoek vindt geen externe rechtsvergelijking plaats. Het doel van dit onderzoek is het inzichtelijk maken onder welke voorwaarden in het Nederlandse bestuursrecht en civiele recht een schending door de overheid van gerechtvaardigd vertrouwen tot rechtsgevolgen leidt. Een analyse van het Nederlandse rechtssysteem – waarbinnen ik een interne rechtsvergelijking maak – is daarvoor, mede gelet op de aard, opzet en reikwijdte van dit onderzoek, voldoende.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel komt niet alleen voor in het bestuursrecht, maar heeft ook een plek in het strafrecht.6 Aan een verdachte kunnen uitlatingen worden gedaan die gerechtvaardigde verwachtingen wekken ter zake van bijvoorbeeld niet-vervolgen en niet-strafbaarheid. Mijn onderzoek ziet op een vergelijking van het bestuursrecht en het civiele recht omdat in die rechtsgebieden deels over dezelfde materie een oordeel moet worden gevormd. Het strafrecht past niet binnen deze vergelijking, zodat dit rechtsgebied in dit onderzoek buiten beschouwing blijft. Het begrip vertrouwensbeginsel wordt ook gebezigd bij een beroep op het ‘interstatelijke vertrouwensbeginsel’.7 Over deze toepassing van het vertrouwensbeginsel – dat ervan uitgaat dat alle lidstaten het EU-recht naleven en dat zowel in bestuursrechtelijke als civielrechtelijke rechtspraak is te vinden – gaat dit onderzoek evenmin nu die materie niet ziet op overheidsuitlatingen.

Binnen het Unierecht geldt net als in het nationale recht een (deels gecodificeerd) vertrouwensbeginsel.8 Unierechtelijke regelgeving speelt vooral een rol in rechtspraak van het CBb. Vaak speelt ook een discussie of het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel van toepassing is. Op grond van dit Unierechtelijke vertrouwensbeginsel is het niet mogelijk gerechtvaardigde verwachtingen te ontlenen aan uitlatingen in strijd met het Unierecht. In juli 2022 heeft het Hof van Justitie – in beantwoording op prejudiciële vragen van het CBb – overwogen dat het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel er niet aan in weg staat dat op grond van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel schadevergoeding wordt toegekend wegens een schending van contra legem gewekt vertrouwen, zolang dit niet de begroting van Unie aantast of regels van mededinging.9

Nu het Unierecht een strikte toepassing van het vertrouwensbeginsel hanteert en in dat rechtsgebied geen sprake kan zijn van contra legem gewekt vertrouwen10 (zodat een beroep zelden slaagt indien Unierecht van toepassing is), kan aan het Unierecht mijns inziens geen inspiratie worden ontleend om de toepassing van het nationale vertrouwensbeginsel te verbeteren.11 Rechtspraak over het vertrouwensbeginsel in (de unieke) Unierechtelijke context speelt, mede gelet op de omvang van het onderzoek, dan ook geen rol in dit boek.

Indien bevoegdhedenovereenkomsten, toezeggingen en inlichtingen in het kader van toekomstige besluitvorming zijn gesloten, gedaan of gegeven, kan de eventuele niet-nakoming, onjuistheid of onvolledigheid daarvan al (deels) aan de orde komen bij de toetsing van het latere besluit door de bestuursrechter aan bijvoorbeeld het vertrouwensbeginsel.12 De vraag rijst dan in hoeverre daarna of los daarvan een vordering bij de civiele rechter nog tot de mogelijkheden behoort.13 Mijn analyse ziet op bevoegdhedenovereenkomst gericht op nog te nemen appellabele besluiten. Toezeggingen en inlichtingen kunnen plaatsvinden in het kader van appellabele besluitvorming, maar dit is niet altijd het geval. Een toezegging van de overheid ziet niet altijd op het aanwenden van publiekrechtelijke bevoegdheden en op het verschaffen van inlichtingen hoeft niet noodzakelijkerwijs een besluit te volgen.14 Voor zover overheidsuitlatingen wél samenhangen met publiekrechtelijke besluitvorming, analyseer ik civiele rechtspraak waarin geen sprake is van een vernietigd (en daarmee onrechtmatig15) besluit dat de grondslag vormt van een civiele vordering. Ik wil de overheidsuitlatingen als zodanig analyseren. Dit kan alleen als hun (on)rechtmatige karakter niet meegaat in een vernietigd besluit dat de grondslag kan vormen van een civiele procedure.

Mijn onderzoek gaat tot slot niet over het sluiten, doen of geven van ‘betere’ bevoegdhedenovereenkomsten, toezeggingen of inlichtingen. Mijn vertrekpunt is dat de overheid die overheidsuitlatingen doet. Mijn doel is vervolgens om de daaruit voortvloeiende verwachtingen te beoordelen op een manier die recht doet aan het burgerperspectief in de vorm van rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming. Uiteraard kan uit het (voorgestelde) toetsingskader worden afgeleid hoe bij het doen van overheidsuitlatingen helderder kan worden gecommuniceerd, maar dat is niet het primaire doel van dit onderzoek.