Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/1.2:1.2 Inbedding en relevantie van het onderzoek

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/1.2

1.2 Inbedding en relevantie van het onderzoek

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Dit onderzoek vindt plaats in volatiele tijden voor zowel het bestuursrecht als het civiele recht. In het bestuursrecht is sprake van een tendens waarin de rechtspraak en de wetgever kort gezegd meer oog hebben voor de individuele burger. Besluiten worden indringender getoetst aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur,1 sprake is van een trend van deformalisering, er bestaat veel aandacht voor het burgerperspectief en responsief bestuursrecht2 en er is veel geschreven over maatwerk en de wenselijkheid de toegang tot de bestuursrechter (slechts) te koppelen aan een appellabel besluit3. Die belangstelling voor maatwerk leidde in 2020 tot VAR-preadviezen en suggesties als een bestuursrecht van twee gestrengheden waarbij een ‘strenger’ bestuursrecht wordt toegepast in geval van meerpartijenverhoudingen.4 Naar aanleiding van de toeslagenaffaire heeft binnen de bestuursrechtspraak veel reflectie plaatsgevonden op de rol van de bestuursrechter in de maatschappij. Uit die reflectie is onder meer de oproep gekomen om bij geschilbeslechting meer naar de individuele omstandigheden van het geval te kijken om zo in het concrete geval meer recht te (kunnen) doen.5 Hoewel de toeslagenaffaire ziet op een andere problematiek dan mijn onderzoek en hopelijk eenmalig ‘ongekend onrecht’6 zal blijken, onderstreept die affaire het belang van een betrouwbare overheid. Mede door die affaire bestaat grote zorg over het afnemend vertrouwen in de overheid.7 Dit afgenomen vertrouwen heeft de potentie de rechtsstaat te ondermijnen.8 Hoewel het ‘juridisch gerechtvaardigd vertrouwen’ van dit onderzoek slechts een deelonderdeel vormt van dat vertrouwen in de overheid, kan meer duidelijkheid over ‘juridisch gerechtvaardigd vertrouwen’ een bijdrage leveren aan het herstel van vertrouwen in de overheid en betrouwbaarheid van de overheid. Zoals ik zal betogen, is dat ook nodig nu het geldende recht mijns inziens niet meer voldoende is afgestemd op de werkelijkheid die het bestrijkt.

Het civiele overheidsaansprakelijkheidsrecht staat tot slot ook in brede zin in de schijnwerpers, onder andere door arresten van de Hoge Raad in spraakmakende zaken als Urgenda, Moeders van Srebrenica en Schietincident Alphen aan den Rijn.9 In het bijzonder is het besluitenaansprakelijkheidsrecht – voornamelijk de inhoudelijke afstemming tussen de bestuursrechter en de civiele rechter – een belangrijke bron van juridische overpeinzingen.10

Meer specifiek is de afgelopen jaren principiële jurisprudentie gewezen over het vertrouwensbeginsel11 en het leerstuk van de formele rechtskracht12 en veel rechtsliteratuur over vertrouwen op de overheid verschenen. Niet alleen het vertrouwensbeginsel in bestuursrechtelijke zin, maar ook de civielrechtelijke gevolgen van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen kunnen de afgelopen jaren rekenen op de nodige aandacht.13 Zo verschenen in 2018 VAR-preadviezen over de toekomst van de formele rechtskracht en in 2019 over vertrouwen in de overheid. In 2019 promoveerde S.A.L. van de Sande op een onderzoek naar overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking14 en over het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel schrijft L.J.A. Damen al jaren vele annotaties en artikelen. In 2022 verdedigde T.A. Cramwinckel haar proefschrift over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het belastingrecht bij voorlichting.15

De overheid kan vertrouwen wekken via verschillende kanalen en op diverse wijzen. Mijn onderzoek spitst zich toe op drie soorten overheidsuitlatingen, te weten ‘bevoegdhedenovereenkomsten’, ‘toezeggingen’ en ‘inlichtingen’ (inlichtingen noem ik ook wel ‘informatieverstrekking’).16 Er zijn verschillende redenen om juist deze uitlatingen te onderzoeken. Ten eerste kunnen al deze uitlatingen tot op zekere hoogte zowel door de civiele rechter als de bestuursrechter worden beoordeeld (in tegenstelling tot bijvoorbeeld appellabele besluiten, waarvan de rechtmatigheid slechts ter toetsing bij de bestuursrechter staat). Ten tweede is geen van deze overheidsuitlatingen – noch in het bestuursrecht, noch in het civiele recht – duidelijk, laat staan wettelijk, gedefinieerd (in tegenstelling tot bijvoorbeeld een beschikking17 of beleidsregel18).19 Die onduidelijkheid leidt er – ten derde – toe dat juist op deze uitlatingen een burger vaak meer dan ‘juridisch’ relevant meent te kunnen vertrouwen en later bedrogen uitkomt. Ten vierde zijn deze uitlatingen naar hun aard (in beginsel) individueel, althans in zekere zin toegespitst, in tegenstelling tot opnieuw bijvoorbeeld beleidsregels of algemeen verbindende voorschriften. Ten vijfde zijn de onderlinge grenzen tussen deze uitlatingen onscherp. Een bevoegdhedenovereenkomst kan worden gekwalificeerd als een schriftelijke toezegging van de overheid, terwijl een toezegging soms weliswaar niet een rechtshandeling oplevert, maar mogelijk wel leidt tot aansprakelijkheid uit hoofde van onrechtmatige daad. Het onderscheid tussen inlichtingen enerzijds en toezeggingen anderzijds leidt bovendien al jaren tot afbakeningsproblematiek. In dit onderzoek betoog ik dat het onderscheid tussen inlichtingen en toezeggingen juridisch van belang en mijns inziens ook houdbaar is, maar dat op dit punt nadere uniformiteit tussen het bestuursrecht en civiele recht wenselijk is. Bovengenoemde kenmerken leiden er tot slot toe dat de door mij onderzochte uitlatingen kwantitatief een belangrijke bron van rechtspraak vormen. Dat maakt een onderzoek naar deze uitlatingen ook relevant.

Voor een nieuw onderzoek bestaan op grond van het bovenstaande goede redenen. Niet alleen brengt dit onderzoek voor het eerst het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel en een schending van gerechtvaardigd vertrouwen in het civiele recht in een breed perspectief samen, evenmin is eerder een interne rechtsvergelijking20 gemaakt tussen de door mij onderzochte overheidsuitlatingen.21 Bovendien is de afgelopen jaren principiële jurisprudentie gewezen over de rechtsgevolgen van een schending door de overheid van gerechtvaardigd vertrouwen.

Voor het bestuursrecht heeft de Dakterras-uitspraak22 – in vervolg op de conclusie van A-G Wattel over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht – van 29 mei 2019 van de Afdeling de nodige sturing gebracht in de bestuursrechtspraak. Op 5 november 2021 is de belastingkamer van de Hoge Raad met verwijzing naar ‘huidige rechtsopvattingen’ en ‘doeltreffende rechtsbescherming’ op 42 jaar oude rechtspraak teruggekomen door voor gerechtvaardigd vertrouwen op voorlichting en inlichtingen niet langer het dispositievereiste uit te leggen als ‘daarenboven geleden schade’.23 Tot slot wees de civiele kamer van de Hoge Raad op 24 december 202124 een principieel arrest over de nakoming van overheidstoezeggingen.

De door de rechters toegepaste materiële voorwaarden wijken van elkaar af.25 Dit rechtvaardigt een nieuwe studie naar de rechtsdogmatische uitwerking van het beginsel van bescherming van door de overheid gewekt gerechtvaardigd vertrouwen. Gelet op het belang van vertrouwen in en op de overheid – welk vertrouwen bepaald geen gegeven is – en voor het functioneren van de rechtsstaat in het algemeen,26 is het nuttig de vereisten om een overheid met succes aan te spreken voor een vertrouwensschending inzichtelijk te maken en te onderzoeken op welke punten die vereisten kunnen of zouden moeten worden aangepast om gerechtvaardigd vertrouwen waar nodig beter te beschermen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.