Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/6.4.2:6.4.2 Schadevergoedingsplicht bestuursorgaan

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/6.4.2

6.4.2 Schadevergoedingsplicht bestuursorgaan

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Zoals hierboven opgemerkt kan voor de uitkomst van de belangenafweging een rol spelen ‘of belanghebbende op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten waardoor hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden’.1 Denk aan de in de inleiding van dit hoofdstuk genoemde bewoner die materiaal heeft aangeschaft in het gerechtvaardigd vertrouwen dat haar aanvraag voor de bouw van het dakterras zou worden goedgekeurd. Ook als die schade niet tot het oordeel leidt dat een welbewuste standpuntbepaling moet worden nagekomen, moet de eventuele schade als gevolg van de schending van gerechtvaardigd vertrouwen wél nadrukkelijk in de belangenafweging van het bestuursorgaan worden betrokken. De aanwezigheid van schade kan niet alleen leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel,2 maar ook zorgen voor een (onderzoek naar een) schadevergoedingsplicht voor een bestuursorgaan.3 Reeds vóór de Dakterras-uitspraak werd regelmatig rechtspraak over een dergelijke schadevergoedingsplicht gewezen,4 maar sinds 29 mei 2019 komen overwegingen van bestuursrechters hieromtrent meer voor en plaatst de bestuursrechter nadrukkelijker de plicht op een bestuursorgaan om te motiveren waarom schadevergoeding vanwege de vertrouwensschending al dan niet nodig was. De grondslag voor een dergelijke schadevergoeding wordt gevonden in een schending van gerechtvaardigde verwachtingen waar een bestuursorgaan in zijn besluitvorming vervolgens op grond van het evenredigheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel of motiveringsbeginsel rekening mee had moeten houden. De route naar verkrijging van vergoeding is het onzelfstandig schadebesluit bij de bestuursrechter.5 Dit betekent dat het bestuursorgaan reeds in zijn besluit rekening moet houden met de eventuele schade die dat besluit veroorzaakt.6

A-G Wattel zoekt in zijn conclusie voor de grondslag van de vergoeding aansluiting bij het civiele recht, waar onjuiste informatie kan leiden tot een schadevergoedingsverplichting voor de overheid.7 De bestuursrechter maakt die aansluiting niet met zoveel woorden, maar de door hem gebruikte terminologie lijkt wel aan te knopen bij de schadevergoedingsverplichting uit het civiele recht voor overheidsaansprakelijkheid wegens een schending van gerechtvaardigd vertrouwen in de vorm van onjuiste informatieverstrekking.8

A-G Wattel heeft mijns inziens terecht geconcludeerd dat nu een schending van vertrouwen in het civiele recht een onrechtmatige handeling oplevert, het égalitébeginsel in dit geval ongeschikt is als grondslag voor schadevergoeding. Omdat volgens hem sprake is van een onrechtmatige daad, kan geen sprake zijn van een rechtmatig ontstaan nadeel omdat het risico op schending van door de overheid gewekt vertrouwen niet maatschappelijk ‘normaal’ geacht kan worden en de schade daarvan dus volledig vergoed zou moeten worden.9

Eerder is de discussie gevoerd of deze bestuursrechtelijke vergoeding moet worden aangemerkt als een vorm van nadeelcompensatie, oftewel een vergoeding voor de gevolgen van rechtmatig overheidshandelen.

Onder anderen Tjepkema wees eerder op het vertrouwensbeginsel als grondslag voor deze (volgens hem) vorm van nadeelcompensatie omdat ‘nu de vraag of er schadevergoeding moet worden aangeboden pas aan de orde is als de belangenafweging ten gunste van het te dienen algemene belang is uitgevallen en derhalve sprake is van een rechtmatig schadeveroorzakend besluit.’10 Voor zijn stelling dat het vertrouwensbeginsel als grondslag fungeert voor nadeelcompensatie wijst hij er verder terecht op dat de Afdeling in haar jurisprudentie geen link met het égalitébeginsel maakt en dat voor de vraag of schade als gevolg van gerechtvaardigd vertrouwen vergoed moet worden, niet de vraag moet worden gesteld of de schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, maar of gerechtvaardigd vertrouwen aanwezig is. De term normaal maatschappelijk risico11 – een standaardbegrip bij toetsing aan het égalitébeginsel – wordt ook nooit in relatie met een toetsing aan het vertrouwensbeginsel naar voren gebracht.12

Ook voor bevoegdhedenovereenkomsten is deze (vermeende) grondslag wel eens aangenomen. Zo merkt Jurgens in het kader van de bevoegdhedenovereenkomst op dat een bestuursorgaan dat een besluit wil nemen dat niet overeenstemt met de overeenkomst, met een financiële compensatie zijn contractspartij tegemoet kan komen. Zij meent dat dan sprake is van een vorm van nadeelcompensatie, met als grondslag het vertrouwensbeginsel.13

Met de rechtspraak sinds de Dakterras-uitspraak hebben de Afdeling, de CRvB en het CBb een mijns inziens een juiste schadevergoedingsgrondslag gevonden door die schending te kwalificeren als een onrechtmatige handeling. Door te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel is duidelijk dat een besluit pas rechtmatig kan zijn indien rekening is gehouden met de mogelijke schade wegens een schending van gerechtvaardigd vertrouwen. Dit sluit aan bij de civiele rechtspraak, waar het schenden van gerechtvaardigd vertrouwen in de vorm van de niet-nakoming van een toezegging ofwel onjuiste informatieverstrekking kan leiden tot een schadevergoedingsplicht van de overheid.

In een veel geannoteerde uitspraak van de Afdeling van 22 april 202014 hadden twee wethouders in een gesprek aangegeven dat zij een door appellant gewenste bestemmingswijziging aanvaardbaar achtten. Dit is vervolgens per brief bevestigd. Het college van B&W besloot uiteindelijk anders. De Afdeling overweegt dat het college zich weliswaar op het standpunt heeft kunnen stellen dat zwaarder wegende belangen aan het vaststellen van een wijzigingsplan in de weg stonden en ook niet was voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, maar:

“4.8. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.

[appellant] heeft gesteld dat hij schade heeft geleden door er bij de verkoop van zijn bedrijf van uit te gaan dat het college een wijzigingsplan zou vaststellen voor het perceel waarop zijn bedrijfswoning staat. Kort na de toezeggingen heeft hij zijn bedrijf verkocht aan SK Roses. De akte van levering is van 9 mei 2017. Met die verkoop heeft hij zijn bedrijf "afgesplitst" en zijn woonperceel overgehouden in het gerechtvaardigde vertrouwen dat daar een woonbestemming aan zou worden gegeven. Dat hij schade heeft geleden acht de Afdeling dus zeer wel mogelijk. Gelet hierop had het college moeten onderzoeken of niet tegelijk met de afwijzing van de aanvraag ook aanleiding bestond mogelijke schade die [appellant] heeft geleden omdat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de door het college gedane toezegging. Het college heeft dit niet gedaan. In zoverre heeft het college bij de voorbereiding van het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”

Deze verplichting tot onderzoek naar vergoeding van eventuele schade is in de rechtspraak regelmatig terug te vinden. De onderzoeksplicht van een bestuursorgaan wordt meer dan vóór de Dakterras-uitspraak expliciet benoemd en dat is mijns inziens een verbetering van zowel de onderbouwing van bestuursrechtspraak over het vertrouwensbeginsel (rechtsconsistentie) als van de uitkomst van die rechtspraak voor vertrouwende burgers (rechtsbescherming).

Een aspect dat nadere aandacht verdient is vervolgens op welke schadevergoeding een fidens mogelijk recht heeft. Zoals blijkt uit de overweging hierboven gaat het om schade die appellant heeft geleden ‘omdat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de door het college gedane toezegging’.15 Welke schade daarmee wordt bedoeld, is op grond van de rechtspraak niet geheel duidelijk. Dit komt onder andere omdat een bestuursrechter na vernietiging van het besluit het bestuursorgaan opdraagt te onderzoeken of schade moet worden vergoed en de uitkomst van dat onderzoek niet in de gepubliceerde rechtspraak is te vinden. In een zaak over een toezegging tot verlenging van een ontheffing voor de verkoop van zwak-alcoholhoudende drank overweegt het College van Beroep voor het bedrijfsleven dat het gaat om ‘compensatie in verband met het niet nakomen van de toezegging’.16 In geval van handhaving tegen de aanwezigheid van een garage die is gebouwd in het gerechtvaardigd vertrouwen dat daarvoor geen omgevingsvergunning was vereist, moest het college van B&W van de Afdeling onderzoeken of de schade moet worden vergoed die de fidens zou lijden ‘bij handhavend optreden’.17 In de meeste gevallen overweegt de bestuursrechter dat onderzocht moet worden of schade is geleden door de veronderstelling dat het gewekt vertrouwen juist is.18

De formuleringen in de rechtspraak wijken op kleine punten van elkaar af. In de rechtspraak vind ik ook ‘schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest vergoeden als onderdeel van de besluitvorming’19, de ‘verplichting om schade te vergoeden die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn of het nadeel dat de betrokkene heeft ondervonden, te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming’.20 In een zaak bij de Rechtbank Midden-Nederland was in strijd met eerdere uitlatingen een verhoogde herplantplicht in de vorm van een toeslag opgelegd. De gevolgen van dat besluit moest het bestuursorgaan wel compenseren.21 Dit kan verweerder doen door de financiële schade van de fidens als gevolg van het opleggen van de toeslag volledig te vergoeden. Verweerder kan ook de extra herplant die door de toeslag nodig is overnemen en zelfstandig uitvoeren.

De bestuursrechter lijkt daarmee aan te sluiten bij hetgeen A-G Wattel in zijn conclusie heeft geschreven over compensatieplichten van het bestuursorgaan voor een schending van vertrouwen. A-G Wattel zoekt aansluiting bij de civiele onrechtmatige overheidsdaad wegens onjuiste informatie en meent dat de volledige dispositieschade voor vergoeding in aanmerking moet komen.22 Hij duidt niet waarom hij niet kijkt naar een schending van de nakoming van een toezegging, waar het hier volgens mij eigenlijk om gaat.23 Het onderscheid tussen een schending van een nakomingsplicht en een waarheidsplicht is in het civiele recht van wezenlijk belang voor het toepasselijke aansprakelijkheidsregime.24 Het civiele recht maakt een onderscheid tussen ten onrechte gewekte verwachtingen via informatieverstrekking, en de niet-nakoming van een toezegging.25 Dit onderscheid maakt het bestuursrecht niet. Op de constatering – en het gebrek aan rechtseenheid dat daaruit blijkt – kom ik terug in hoofdstuk 11.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.