I.2.3 De grondwetsherziening van 1815

Ruim een jaar nadat de notabelen de Grondwet in 1814 hadden aangenomen was er al aanleiding tot een grootscheepse herziening van de Grondwet. Een belangrijke aanleiding hiervoor was de vereniging van de Noordelijke met de Zuidelijke Nederlanden naar aanleiding van het Congres van Wenen in 1815. Op 23 maart 1815 volgde de publicatie van de verklaringswet. Pas ná deze publicatie volgde het instellingsbesluit van een nieuwe staatscommissie ten behoeve van advisering over een nieuwe grondwet. De helft van de 24 leden was afkomstig uit het noorden en de andere uit het zuiden.1 In juli 1815 volgde de rapportage, waarna een poging werd gedaan om de herzieningsprocedure van de Grondwet 1814 toe te passen. Na de rapportage ging het ontwerp afzonderlijk richting het noordelijke deel en afzonderlijk richting het zuidelijke deel. In het noordelijke deel kwamen de Staten-Generaal in dubbelen getale bijeen en namen het voorstel zonder problemen aan en dat volgens de procedure van de Grondwet van 1814. In de Zuidelijke Nederlanden besliste een notabelenvergadering, waarbij er geen meerderheid voor de Grondwet bestond. Na ‘Hollandse rekenkunde’2 proclameerde de Koning op 24 augustus de Grondwet van 1815.

Door deze gang van zaken bestaat tot de dag vandaag discussie over de vraag of de huidige Grondwet uiteindelijk afstamt uit 1814 of uit 1815? 3 Of om met Kranenburg over de Grondwet van 1815 te spreken: ‘Was zij een nieuwe Grondwet?’4 Uiteraard is het in deze kwestie van belang welk criterium gekozen wordt om te beslissen of het om een aanpassing ging of juist om een schepping van nieuw recht. Er zijn twee benaderingen om deze kwestie op te lossen: een formele en een materiële benadering. De eerste benadering beziet alleen of de formele procedures zijn gevolgd; de tweede benadering onderzoekt of er sprake is van dusdanige materiële wijzigingen, zodat de conclusie gerechtvaardigd is dat sprake is van een nieuwe Grondwet. Ik kies hier voor de formele benadering, aangezien m.i. de beslissende criteria ontbreken om te bepalen wanneer er materieel of inhoudelijk sprake is van een nieuwe Grondwet. Daarom komt hierna aan de orde in hoeverre in 1815 de herzieningsprocedure van 1814 daadwerkelijk is nageleefd.

Allereerst is duidelijk dat de Soeverein Vorst niet besliste om een geheel nieuwe Grondwet te maken; hij had de intentie om de wijzigingsprocedure van hoofdstuk 9 in gang te zetten.5 Zoals hierboven weergegeven kwam de verklaringswet tot stand voordat de Staatscommissie zich boog over de inhoud van het voorstel.6 Echter, de Grondwet van 1814 eiste al dat de verklaringswet duidelijk de herziening of bijvoeging moest aanwijzen en uitdrukken. Buijs geeft daarom terecht aan dat de grondwetsherziening van 1815 ‘in lijnrechten strijd’ is met artikel 142 Grondwet 1814.7 Kennelijk heeft men dit voorschrift over het hoofd gezien of er speelden hier pragmatische overwegingen.8 In de Noordelijke Nederlanden is de procedure zonder meer op incorrecte wijze gevolgd. Niettemin is er wel een verklaringswet tot stand gebracht en heeft de dubbele kamer met een gekwalificeerde meerderheid het voorstel aangenomen. Om die reden valt te verdedigen dat de Grondwet van 1815 bedoeld was als een herziening van de Grondwet van 1814. De procedure is met betrekking tot de Noordelijke Nederlanden echter op onjuiste wijze gevolgd.9 Nog discutabeler is de gang van zaken in de Zuidelijke Nederlanden. Het voorstel is in 1815 aan de Zuidelijke Nederlanden voorgelegd. 1604 benoemde notabelen uit verschillende arrondissementen mochten daar stemmen over de Grondwet. Van de 1323 uitgebrachte stemmen waren er 796 tegen de Grondwet en 527 voor. Toch verklaarde men de Grondwet voor aangenomen, o.a. omdat een zesde van de opgeroepenen niet verscheen te Brussel.10 Deze niet uitgebrachte stemmen telden mee als een stem voor de Grondwet van 1815. Middels de eerder genoemde ‘Hollandse rekenkunde’ ‘aanvaardden’ de Zuidelijke Nederlanden de Grondwet van 1815. Voor deze situatie – de vereniging van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden – bestonden geen regels, waardoor deze procedure een vorm was van originaire rechtsvorming. Om deze redenen kan de Grondwet van 1815 als een nieuwe beschouwd worden.

De Grondwet van 1815 introduceerde het tweekamerstelsel (wat veel uitmaakte voor de herzieningsprocedure) en een aantal grondrechten (zoals de vrijheid van drukpers en het recht van petitie) Daarnaast volgde er ook een wijziging van de herzieningsprocedure zelf.

Het nieuwe tweekamerstelsel had invloed op de herzieningsprocedure, omdat de eerste lezing de vorm van een wet had. Deze verklaringswet zou na 1815 door zowel de Tweede als de Eerste Kamer moeten worden aangenomen. De Eerste Kamer bestond uit leden die door de Koning11 voor het leven waren benoemd. De Staatscommissie sleutelde ook aan de wijzigingsprocedure zelf. Van Hogendorp gaf hierbij aan dat:

De Staatscommissie voor de Grondwet van 1815 besliste zonder veel debat en unaniem dat er in tweede lezing met meerderheid van drie vierden moest worden beslist (met een verplichte aanwezigheid van tweederde van het aantal leden).13 Hierdoor verzwaarde de Staatscommissie de procedure aanmerkelijk om zo de continuïteit van de Grondwet te bevorderen. De verdubbeling van de leden voor de tweede lezing bleef enkel van toepassing op de Tweede Kamer. Artikel 230 Grondwet 1815 zorgde ervoor dat deze leden zich alleen moesten voegen bij de Tweede Kamer.14 De gehele tekst luidde vanaf 1815 als volgt:

Een andere kwestie kwam tevens ter sprake m.b.t. art 232 Gw 1815: moest de (niet verdubbelde) Eerste Kamer ook in de tweede lezing meebeslissen? Artikel 232 was daarover onduidelijk. Kijkend naar de latere praktijk beantwoord ik deze vraag ontkennend, aangezien de Eerste Kamer in 1840 en 1848 de voorstellen enkel in eerste lezing aannam met een gewone meerderheid en geen rol had in de tweede lezing.15 Ook Muller en Buijs gaven een ontkennend antwoord.16 Thorbecke en Kranenburg gaven daarentegen een bevestigend antwoord op de bovengenoemde vraagstelling.17