4.2.7.3 Strenge en bredere monitoring en harmonisatie van nationale begrotingskaders

Na het uitbreken van de crisis werd ook meteen duidelijk dat de EMU structureel versterkt moest worden. Een eerste aanzet is daartoe gedaan door een taskforce in maart 2010.1 De versterking van de EMU heeft vooral betrekking op het versterken van de begrotingsdiscipline, met name door middel van een sterker Stabiliteits- en Groeipact, verbreding van het economisch toezicht tot macro-economische onevenwichtigheden en concurrentievermogen, een grondiger en bredere coördinatie, een stevig kader voor crisisbeheersing en versterking van de instellingen voor een doeltreffender economisch bestuur. Vervolgens zijn ook maatregelen genomen die betrekking hebben op het stroomlijnen van de nationale begrotingsprocedures om zoveel mogelijk budgettaire convergentie te bereiken. Ook het financiële raamwerk is versterkt. Het doorbreken van de link tussen lidstaten en banken met de oprichting van een bankenunie met centraal Europees bankentoezicht en een Europees afwikkelingsmechanisme dient hieraan bij te dragen.

Het Six Pack, het eerste pakket aan maatregelen dat na het gepresenteerde rapport van de taskforce in december 2011 in werking trad, verbreedt en verdiept het toezicht op de begrotingen van de lidstaten en heeft betrekking op het versterken van het Stabiliteits- en Groeipact. Het Six Pack2 bestaat uit vijf verordeningen en een richtlijn en is van toepassing op alle lidstaten. Om de nationale betrokkenheid te bevorderen is het Europees Semester geïntroduceerd (zie uitgebreid paragraaf 4.3.3). Dit Europees Semester stroomlijnt, formaliseert en vervroegt de economische en budgettaire beleidscoördinatie en het multilaterale toezicht. In het kort komt het erop neer dat de lidstaten in het voorjaar rapporteren over hun begrotingsplannen en structurele hervormingen. Dit doen de lidstaten in een Stabiliteitsprogramma en een Nationaal Hervormingsprogramma. Voor de introductie van het Europees Semester diende de lidstaten ook jaarlijks een Stabiliteitsprogramma in te dienen volgens het Stabiliteits- en Groeipact. Dit gebeurde echter nadat de besluitvorming over de begroting al had plaatsgevonden op nationaal niveau.

De Europese instellingen voorzien de lidstaten vervolgens van beleidsadvies (landenspecifieke aanbevelingen) die de lidstaten kunnen meenemen bij het opstellen van hun begrotingsplannen voordat over nationale structurele hervormingen is beslist. De landenspecifieke aanbevelingen vertalen de op Europees niveau vastgestelde prioriteiten naar nationale aanbevelingen. Hierdoor zouden de lidstaten beter in staat moeten zijn om bij het opstellen van de nationale begroting en het formuleren van het nationaal economisch beleid rekening te houden met Europese prioriteiten. Doel is om ervoor te zorgen dat nationale prioriteiten, zoals neergelegd in de begrotingsplannen, niet in conflict komen met de EU-brede doelen, maar dat de nationale prioriteiten juist worden ingezet ter ondersteuning van de EU-brede doelen. Het Europees Semester coördineert drie vormen van toezicht, ten eerste het toezicht op de begrotingscoördinatie (de regels zoals neergelegd in het Stabiliteits- en Groeipact), het toezicht op structurele hervormingen (zoals neergelegd in de Europa 2020-doelen) en het toezicht op de macro-economische ontwikkelingen in een lidstaat. Het toezicht op macro-economische ontwikkelingen – de macro-economische onevenwichtighedenprocedure – is nieuw en verruimt het toezicht op het economisch beleid van de lidstaten aanzienlijk. Het doel van dit toezicht is om op tijd macro-economische onevenwichtigheden te signaleren op nationaal niveau zodat deze kunnen worden aangepakt door de lidstaten. Uit de eurocrisis bleek dat macro-economische onevenwichtigheden in bepaalde landen, zoals de fors stijgende huizenprijzen in Ierland, Spanje en Griekenland, uiteindelijk kunnen leiden tot een instabiele euro.

Zowel de preventieve als de correctieve fase van het Stabiliteits- en Groeipact is versterkt door het Six Pack. In de preventieve fase van het Stabiliteits- en Groeipact, wanneer de lidstaat, kort gezegd, onvoldoende doet om te bewegen naar de middellange termijndoelstelling van evenwicht of overschot, kan de lidstaat nu een sanctie opgelegd krijgen.3 De preventieve fase is verder versterkt door het toevoegen van een nieuwe regel: de uitgavenregel. Naast het doel om te bewegen naar de middellange termijndoelstelling van evenwicht of overschot mogen de uitgaven van de lidstaat ook niet uitstijgen boven een bepaald percentage dat gekoppeld is aan de groei van de economie. Ook is de procedure versterkt door de introductie van de comply or explain-regel. Deze regel houdt in dat de Raad in de regel de aanbevelingen van de Commissie overneemt, zo niet dan dient de Raad dit in het openbaar toe te lichten.4 Daarnaast is de buitensporige tekortprocedure verruimd. Deze is nu zowel van toepassing op landen met een begrotingstekort van meer dan 3% van het bbp als landen met een overheidsschuld groter dan 60% van het bbp. Bovendien geldt voor de eurolanden dat er eerder en geleidelijk een sanctiesysteem kan worden geactiveerd in de buitensporige tekortprocedure. Ook is de comply or explain-regel ingevoerd in de buitensporige tekortprocedure en is de omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsregel geïntroduceerd voor alle (sanctie)beslissingen in de buitensporige tekortprocedure – behalve voor de initiële beslissing of sprake is van een buitensporig tekort. De omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsregel houdt in dat de Raad de aanbeveling van de Commissie overneemt, tenzij een gekwalificeerde meerderheid in de Raad tegen de aanbeveling stemt. Deze introductie van ‘semiautomatische’ sancties probeert een strenger sanctieregime in het leven te roepen. Een sanctiesysteem dat minder afhankelijk is van het politieke oordeel van de Raad. Chalmers vraagt zich echter af of de introductie van deze regel in de praktijk ook daadwerkelijk zal leiden tot het sneller en meer ‘automatisch’ nemen van beslissingen. De Commissie leidt immers reputatieschade als de Raad tegen de aanbeveling van de Commissie stemt waardoor de Commissie alsnog haar aanbeveling af zal moeten stemmen met de Raad.5

De rol van de Commissie is daarnaast verder toegenomen in de buitensporige tekortprocedure omdat de Commissie de bevoegdheid heeft gekregen om in bepaalde gevallen verscherpt toezicht uit te voeren. Daarnaast heeft ook Eurostat, het statistisch bureau van de Commissie, meer bevoegdheden gekregen om in bepaalde gevallen de overheidsfinanciën van de lidstaat te controleren en ter plaatste onderzoek doen.6 Zowel in de preventieve als de correctieve fase is bovendien neergelegd dat de lidstaat af mag wijken van de daarin neergelegde regels als er sprake is van een economische neergang in de eurozone of de Unie. In 2013 is in Verordening (EU) 1303/2013 betreffende de Europese structuur- en investeringsfondsen bovendien een extra sanctie opgelegd aan de lidstaat, in de vorm van het schorsen van de vastleggingen of betalingen van de fondsen, als de lidstaat onvoldoende actie onderneemt om zijn begroting terug te brengen tot onder de 3%.7 Daarnaast zijn ook sancties geïntroduceerd in de nieuwe macro-economische onevenwichtighedenprocedure.8

Daarnaast stelt het Six Pack eisen aan de begrotingskaders van de nationale lidstaten, zoals de totstandkoming van macro-economische cijfers, met als doel om de Europese begrotingsregels zo goed mogelijk te faciliteren.9

In het Six Pack is ook een rol weggelegd voor het Europees Parlement en in sommige gevallen ook voor het nationale parlement, door middel van de economische dialoog. De bevoegde commissie van het Europees Parlement kan de voorzitter van de Raad, de Commissie en in een voorkomend geval de voorzitter van de Europese Raad of de Eurogroep in het parlement uitnodigen om te spreken over de verschillende richtsnoeren, aanbevelingen, adviezen, conclusies, besluiten, beoordelingen etc. in het kader van het Europees Semester. In bepaalde gevallen kan de bevoegde commissie in het Europees Parlement aan een lidstaat de gelegenheid geven deel te nemen aan de dialoog.10

Terwijl de voorstellen voor het Six Pack door de Commissie bekend werden gemaakt besloten de eurolanden in 2011, op initiatief van de Duitse bondskanselier Merkel en de toenmalige Franse president Sarkozy een ‘concurrentiepact’ te sluiten in aanvulling op de Europa 2020-afspraken – de groeistrategie van de EU.11 Hierin spraken de staatshoofden en regeringsleiders zich uit om zich hernieuwd in te spannen voor ‘een sterkere coördinatie van het economisch beleid voor meer concurrentie en convergentie’. Het pact is hoofdzakelijk toegespitst op gebieden die onder de nationale bevoegdheid vallen en cruciaal zijn om het concurrentievermogen te verbeteren en schadelijke onevenwichtigheden te voorkomen, zoals loonontwikkelingen en belastingen.12 Deze politieke afspraak werd aanvankelijk het Europact genoemd, maar na de ondertekening ervan door een aantal niet eurolanden, namelijk Bulgarije, Denemarken, Letland, Litouwen, Polen en Roemenië, kreeg het de naam Europluspact. Monitoring van deze afspraken vindt plaats in het kader van het door het Six Pack geïntroduceerde Europees Semester. Verdere versterking van de Europa 2020-afspraken volgde met de introductie van het Pact voor Groei en Banen in juni 2012.13 Dit pact is met name gericht op groei, investeringen en werkgelegenheid als ook het verbeteren van Europa’s concurrentiepositie.

Dat het Europluspact met name is gesloten om een politiek signaal af te geven aan onder andere de markten op het moment dat de crisis een van haar hoogtepunten had bereikt, blijkt wel uit het feit dat het Europluspact in de praktijk slapend is en de lidstaten weinig doen om uitvoering te geven aan de hierin neergelegde afspraken.14 Dit kan mede als oorzaak hebben dat het Europluspact met name toegespitst is op terreinen die onder de nationale bevoegdheid vallen zoals belastingen.

In het verlengde van deze politieke commitments besluiten de eurolidstaten de fiscale broekriem nog strakker aan te halen. Een verdragswijziging werd door het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië echter geblokkeerd waardoor de intergouvernementele weg moest worden bewandeld. In het uiteindelijk gesloten Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur (VSCB) in 201215 zijn begrotingsregels neergelegd, regels over de coördinatie van het economisch beleid en convergentie en regels met betrekking tot het bestuur van de eurozone. Het verdrag wordt ook wel het Fiscal Compact genoemd, een verwijzing naar het onderdeel uit het verdrag dat de begrotingsregels uit het Stabiliteits- en Groeipact verscherpt. Het Fiscal Compact codificeert en verscherpt de in het Europluspact neergelegde afspraak om de regel van begrotingsevenwicht uit het Stabiliteits- en Groeipact op te nemen in de nationale (Grond)wet. De lidstaat dient bovendien een nationale instantie op te zetten die de nationale begroting beoordeelt in het licht van de Europese begrotingsregels. Daarnaast bevat het Fiscal Compact bepalingen over het verscherpen van de buitensporige tekortprocedure. Verder omvat het verdrag regels over de coördinatie van grote economische hervormingen. Bovendien bepaalt het verdrag dat de regeringsleiders van de eurozone, de zogenoemde Eurotop, tweemaal per jaar bij elkaar komen. Deze Eurotop heeft geen grondslag in het Verdrag van Lissabon en is dan ook een informeel orgaan.16 Daarnaast bepaalt het VSCB in artikel 13 dat er een interparlementaire bijeenkomst wordt opgezet in het kader van de uitvoering van het Fiscal Compact en de overige in het verdrag neergelegde regels. Dit is de zogenoemde artikel 13-conferentie. Hierover meer in paragraaf 4.3.2.1.

Naast het Europees budgettair en economisch toezicht in het Europees Semester wordt ook het nationale semester – de periode waarin de nationale lidstaten hun begroting opstellen en goedkeuren in het licht van de Europese doelstellingen en aanbevelingen – gestroomlijnd in het in 2013 inwerking getreden Two Pack.17 Het Two Pack bestaat uit twee verordeningen die alleen van toepassing zijn op de eurolanden. Het Two Pack breidt het toezicht op de begrotingen, het multilaterale toezicht, door de Commissie uit. De lidstaat is verplicht de ontwerpbegroting (het Ontwerpbegrotingsplan) in te sturen naar de Commissie. De Commissie heeft vervolgens het recht om dit plan te beoordelen en te vragen om een aanpassing daarvan als deze niet aan de begrotingsregels voldoet.18 Dit moet verzekeren dat de lidstaten de in het Europees Semester geformuleerde aanbevelingen ‘integreren’ in de ontwerpbegroting en het onderliggende beleid. Dit Two Pack versterkt echter niet alleen de toezichthoudende rol van de Commissie op nationale begrotingen voordat deze worden goedgekeurd door het nationale parlement, maar versterkt ook het toezicht van de Commissie en de ECB in het geval een lidstaat financiële moeilijkheden ondervindt of financiële bijstand ontvangt uit een van de crisismechanismen.19 Daarnaast implementeert het Two Pack enkele in het Fiscal Compact neergelegde regels op EU-niveau.20 Het nationale parlement kan, als er op grond van het Two Pack door de Commissie bepaalde aanbevelingen zijn gericht aan de lidstaat, de Commissie in het parlement uitnodigen om deze te presenteren.21

Het Economisch en Financieel Comité, dat onder andere tot taak heeft om de economische en financiële toestand van lidstaten en van de Unie te volgen en verslag uit te brengen aan de Raad en de Commissie (artikel 134 VWEU), heeft nadere richtsnoeren uitgebracht betreffende de implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact, de opzet en inhoud van de Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s en het Two pack.22

In elke lidstaat heeft de Commissie een vertegenwoordiging om beter in kaart te brengen welke problematiek er speelt in de lidstaten. Sinds 2012 maakt de European Semester Officer deel uit van deze vertegenwoordiging. De taak van de Europese Semester Officer is tweeledig. De European Semester Officer kan waar nodig uitleg geven over het economisch bestuur aan de nationale belanghebbenden zoals sociale partners en het nationale parlement. Anderzijds is de European Semester Officer er ook om te rapporteren aan de Commissie over de situatie in de lidstaat zodat de landenspecifieke aanbevelingen beter aansluiten bij de problemen in de lidstaat. Daartoe treedt de European Semester Officer in een dialoog met verschillende nationale actoren, zoals ministeries, decentrale overheden, sociale partners etc. en is aanwezig bij de bilaterale bijeenkomsten.23