Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/6.3.4:6.3.4 Discussie en kritiek

Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/6.3.4

6.3.4 Discussie en kritiek

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Daarmee is echter niet gezegd dat de bestuursrechter een politiek gevoelige geschil in een voorkomend geval niet toch op procesrechtelijke gronden buiten de deur zou kunnen houden. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geldt bijvoorbeeld als uitgangspunt dat politieke partijen niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb kwalificeren. Daaraan ligt ten grondslag dat een politieke partij voor uiteenlopende belangen opkomt. Een politieke partij zal daarom niet snel voldoen aan het in artikel 1:2 lid 3 neergelegde vereiste dat een rechtspersoon een bepaald belang ‘in het bijzonder’ moet behartigen.1 Per saldo dwingt deze benadering politieke partijen om via andere wegen dan de bestuursrechtelijke hun politieke belangen te behartigen.2

Ter illustratie kan ook worden gewezen op de Lucassen-uitspraak van de Afdeling uit 1999.3 Daarin ging het om de weigering van gedeputeerde staten van Gelderland om vragen van statenlid Lucassen te beantwoorden. Op grond van artikel 167 Provw zijn gedeputeerde staten verplicht verantwoording af te leggen door mondeling of schriftelijk alle door statenleden gevraagde inlichtingen te verstrekken. Eenzelfde regeling is voor gemeenteraadsleden opgenomen in artikel 169 Gemw. Via bezwaar en beroep beoogde Lucassen gedeputeerde staten te dwingen zijn vragen alsnog te beantwoorden.

De Afdeling ging daar, net als de rechtbank, niet in mee. Opvallend is dat zij terugviel op het belanghebbende-begrip en Lucassen niet-ontvankelijk verklaarde. Volgens de Afdeling kon Lucassen niet als belanghebbende worden aangemerkt. Uit de motivering blijkt echter dat de reden hiervoor vooral was gelegen in de politieke gevoeligheid van het geschil:

‘Bescherming van het recht dat appellant stelt te ontlenen aan artikel 167 Provinciewet, wat van een dergelijk recht ook zij, past niet in het kader van de rechtsbescherming die de Awb beoogt te bieden. De rechtbank heeft in zoverre met juistheid overwogen dat de wijze waarop toepassing wordt gegeven aan artikel 167 Provinciewet samenhangt met de politieke en bestuurlijke relatie tussen gedeputeerde staten en provinciale staten. Voor rechterlijke handhaving van het recht op inlichtingen is geen plaats. Appellant is dan ook niet te beschouwen als belanghebbende in de zin van het eerste lid van artikel 1:2 Awb.’4

Volgens de Afdeling zou ieder ander oordeel waarbij Lucassen wel als belanghebbende zou worden aangemerkt per saldo neerkomen op een uitbreiding van de door de Awb geboden rechtsbescherming. Een dergelijke uitbreiding ligt op de weg van de wetgever:

‘Een uitbreiding van de door de Awb geboden rechtsbescherming die zeer wel tot een doorkruising van bevoegdheidsuitoefening van een vertegenwoordigend lichaam kan leiden, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aanvaard, tenzij de tekst van de wet daartoe dwingt. Dat laatste is niet het geval.’5

De Lucassen-uitspraak illustreert dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden in een voorkomend geval door de bestuursrechter toch kunnen worden aangewend om een voorgelegd geschil buiten de deur te houden. De redenering van de Afdeling laat zich echter moeilijk verenigen met de criteria die de rechter doorgaans hanteert bij zijn beoordeling of een appellant als belanghebbende kan worden aangemerkt en is daarom niet overtuigend.6

Een andere, meer recente uitspraak van de Afdeling die hier bespreking verdient, is de Palmen-uitspraak van 22 mei 2019.7 Palmen is wethouder en was eerder gemeenteraadslid in Brunssum. De aanleiding voor deze uitspraak was een conflict over de overdracht van een stuk grond door de gemeente aan de zoon van Palmen. Dit conflict leidde tot grote politieke onrust toen Palmen werd voorgedragen als wethouder. Volgens de burgemeester vormde het conflict een groot integriteitsrisico. De ophef over de benoeming van Palmen als wethouder liep zo hoog op, dat de burgemeester besloot af te treden. Dit aftreden en een oproep van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan Palmen om zijn benoeming niet te aanvaarden, waren echter tevergeefs: Palmen zou uiteindelijk aantreden als wethouder.

De uitspraak van de Afdeling heeft betrekking op de periode vóór de benoeming van Palmen als wethouder. Samen met enkele andere raadsleden had Palmen om een extra vergadering verzocht. Artikel 17 lid 2 Gemw biedt daartoe de mogelijkheid. Deze bepaling schrijft onder meer voor dat de gemeenteraad vergadert indien ten minste een vijfde van het aantal raadsleden om een vergadering verzoekt. Niet in geschil was dat aan dit vereiste werd voldaan. Ook stond vast dat de gemeenteraad naar aanleiding van het verzoek van Palmen had vergaderd, maar dat de burgemeester dat had ontraden. Tijdens de extra raadsvergadering waren de onderwerpen die voor Palmen aanleiding waren voor zijn verzoek echter niet ter sprake gekomen. Palmen besloot vervolgens op te komen tegen het ontraden van een extra gemeenteraadsvergadering door de burgemeester.

Zowel bij de rechtbank als de Afdeling vond Palmen geen gehoor. De rechtbank en de Afdeling waren beide van oordeel dat Palmen geen procesbelang meer had, nu de gevraagde vergadering had plaatsgevonden. Voor dit onderzoek is interessant dat de rechtbank daarbij uitdrukkelijk inging op de politieke dimensie van het geschil. Welke onderwerpen tijdens een vergadering ter sprake komen, is volgens de rechtbank aan de gemeenteraad. Daartegen had Palmen politieke instrumenten kunnen aanwenden:

‘De rechtbank stelt vast dat het verzoek van eisers om een extra raadsvergadering te houden inmiddels is ingewilligd. De raadsvergadering heeft immers plaatsgevonden op 8 mei 2017 en is voortgezet op 16 mei 2017. Dat de agendapunten van eisers tijdens deze vergadering niet zijn besproken, maakt dat niet anders. Dit is een bevoegdheid die de gemeenteraad toekomt. Voor eisers bestond de mogelijkheid om hiertegen politieke instrumenten aan te wenden. De bestuursrechter kan en mag zich niet mengen in een politiek en democratisch proces. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het voorgaande genoegzaam dat eisers geen belang meer hebben bij het voeren van de onderhavige beroepsprocedure.’8

De Afdeling liet in hoger beroep vergelijkbare principiële overwegingen achterwege en stelde vast dat Palmen inderdaad geen procesbelang meer had, nu de gevraagde vergadering had plaatsgevonden. Het door Palmen ingestelde hoger beroep kwam tegen deze achtergrond neer op het verkrijgen van een principiële uitspraak over een niet langer bestaand geschil. Volgens de Afdeling is dit onvoldoende om procesbelang aan te nemen:

‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen […], is de bestuursrechter slechts gehouden tot een inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend (hoger) beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de principiële betekenis ervan. Gelet op het feit dat de verzochte raadsvergadering heeft plaatsgevonden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [Palmen] geen belang [heeft] bij het voeren van een beroepsprocedure.’9

Hoewel deze overweging minder principieel is dan die van de rechtbank in dezelfde zaak, en dan die van de Afdeling in de Lucassen-uitspraak, illustreert ook deze uitspraak dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden de bestuursrechter in een voorkomend geval – en wellicht zelfs bij toeval – toch een handvat kunnen bieden om een inhoudelijk oordeel achterwege te laten.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.