6.8.7 Ratificatie en de valutacrisis van 1992

Na ondertekening van het Verdrag van Maastricht op 7 februari 1992 volgde de bekrachtigingsfase. Op grond van artikel R, tweede lid, zou het verdrag in werking treden op 1 januari 1993, als de bekrachtiging voor die tijd rond zou zijn, of anders op de eerste dag van de maand die zou volgen op de laatste bekrachtiging. Het verdrag trad uiteindelijk pas in werking op 1 november 1993 na een moeizame ratificatieperiode. De ratificatieprocedure verschilde per land. In sommige gevallen was een referendum vereist (Denemarken, Ierland), in Frankrijk koos president Mitterand voor een referendum en in de andere landen was een parlementaire meerderheid nodig. Ook waren er verschillende constitutionele hoven die zich over de grondwettigheid van het Verdrag van Maastricht hebben uitgesproken (Frankrijk, Duitsland, Spanje) en wijzigden sommige landen, soms in reactie op een dergelijke uitspraak, hun grondwet (Frankrijk, Duitsland, Spanje, Portugal). Voor een uitvoerige uiteenzetting van deze gang van zaken verwijs ik naar andere bronnen.1 Hieronder zullen slechts de hoofdlijnen worden aangestipt van het ratificatieproces in die landen waar bekrachtiging de meeste hobbels op de weg tegenkwam (Denemarken, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland), voor zover nodig voor een goed begrip van de economische en monetaire ontwikkelingen die op deze periode volgden. Vervolgens zal ik ingaan op de parlementaire behandeling van het Verdrag van Maastricht in Nederland.

Het eerste land dat zou beslissen over ratificatie was Denemarken. Een referendum was vereist, dat werd gehouden op 2 juni 1992. De uitslag werd voorafgaand aan het referendum niet gevreesd. Opiniepeilingen lieten steun zien voor het verdrag en bovendien had Denemarken in een protocol bij het Verdrag van Maastricht bedongen dat het zelf kon beslissen over deelname aan de derde fase van de EMU, mogelijk via een referendum.2 Desalniettemin bleek een kleine meerderheid (50,7 procent) zich tegen het verdrag te keren.3 Dit veroorzaakte een grote schok binnen de gehele EU en zou een voorbode blijken voor het verloop van het verdere ratificatieproces. Aangezien volgens het Verdrag van Maastricht alle landen het verdrag dienden te bekrachtigen voor het in werking kon treden, leken de afspraken bij voorbaat ten dode opgeschreven. De andere landen besloten echter eerst verder te gaan met bekrachtiging, en het probleem-Denemarken later op te lossen. Een uitweg hiervoor werd geboden tijdens een top van de Europese Raad in Edinburgh op 11 en 12 december 1992. Een aparte verklaring bij de conclusies van de Europese Raad regelde onder meer dat Denemarken niet zou deelnemen aan de derde fase van de EMU en niet zou meewerken aan een gemeenschappelijk defensiebeleid.4 Deze verklaring leidde tot een tweede referendum op 18 mei 1993. De Denen stemden toen alsnog in met 56,7 procent.5 Het eerste probleem was geweken.

Op 3 juni 1992, één dag na het Deense referendum, maakte president Mitterand bekend dat Frankrijk, hoewel niet verplicht, ook een referendum zou organiseren. Over zijn beweegredenen voor deze beslissing kan slechts worden gespeculeerd.6 In de maanden tussen de aankondiging en het referendum zelf nam de steun voor het verdrag steeds verder af, waardoor de dag van het referendum, 20 september 1992, een spannende werd. De Fransen keurden het verdrag uiteindelijk met een kleine meerderheid goed: 51,05 procent stemde voor.7 Inmiddels hadden ook de Ieren op 18 juni 1992 het verdrag via een referendum goedgekeurd, zij het met een beduidend grotere meerderheid (69,05 procent).8

Naast de problemen in Denemarken en Frankrijk, verliep ook in het Verenigd Koninkrijk de ratificatie van het Verdrag van Maastricht verre van vlekkeloos. Al bij de onderhandelingen over het verdrag had het Verenigd Koninkrijk een opt-out weten binnen te halen, waardoor het niet gehouden kon worden om over te gaan tot de derde fase van de EMU.9 Desalniettemin bleek het verkrijgen van een parlementaire meerderheid voor het verdrag geen gemakkelijke opgave.10 Uiteindelijk vond bekrachtiging plaats op 2 augustus 1993.11

In Duitsland leek de ratificatie politiek gezien een stuk minder gevoelig te liggen. Beide Kamers namen het verdrag met grote meerderheid aan.12 Toch werd roet in het eten gegooid door klachten die werden ingediend bij het Bundesverfassungsgericht over de constitutionele toelaatbaarheid van de Duitse bekrachtigingswet en de wet tot wijziging van het Grundgesetz. Het Bundesverfassungsgericht verklaarde een deel van de klachten niet-ontvankelijk en het overige deel ongegrond.13 De motivering die het Bundesverfassungsgericht hanteerde voor deze uitkomst zal uitgebreid aan bod komen in het rechtsvergelijkende deel van dit proefschrift.14 Na deze uitspraak van het Bundesverfassungsgericht bekrachtigde Duitsland als laatste lidstaat het Verdrag van Maastricht.

Deze ratificatieperikelen en de onzekerheid over de toekomst van de EU die daarmee gepaard ging, zorgden, hoewel het niet de enige oorzaken zijn, voor een grote instabiliteit op de financiële markten in deze periode.15 Sinds 1987 hadden geen bijstellingen van wisselkoersen in het kader van het ERM meer plaatsgevonden, dat sinds 1979 als Europees wisselkoersmechanisme functioneerde.16 Dit veranderde echter in rap tempo als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen. Verschillende aanpassingen in de wisselkoersen werden doorgevoerd.17 Na grote druk van speculanten, onder wie de befaamde George Soros, die met zijn fonds op deze dag één miljard dollar winst boekte door het op grote schaal verkopen van ponden, besloot de Britse regering op 16 september 1992 (Zwarte Woensdag) om het pond uit het ERM te halen.18 Vervolgens maakte de Italiaanse overheid bekend zich te gaan onthouden van interventies op de valutamarkten, wat feitelijk neerkwam op nog een afscheiding van het ERM. Opnieuw volgden bijstellingen van de wisselkoersen. In reactie op deze valutacrisis besloten de ministers van Financiën en de presidenten van de centrale banken op 2 augustus 1993 om de bandbreedte van het ERM van in beginsel 2,25 procent naar 15 procent te verruimen, waardoor het stelsel van vaste wisselkoersen meer de vorm aannam van flexibele wisselkoersen.19 Deze maatregel was bedoeld als tijdelijke oplossing, maar in oktober 1994 werd besloten om de brede bandbreedtes in stand te houden.20

Hierop ontstond enige onduidelijkheid rondom een van de convergentiecriteria uit het Verdrag van Maastricht, namelijk de eis dat de normale fluctuatiemarges van het wisselkoersmechanisme van het EMS gedurende twee jaar in acht moeten worden genomen. Wat was immers ‘normaal’: de oorspronkelijke 2,25 procent of de huidige 15 procent? Tot echte problemen leidde dit echter niet, omdat de valuta’s van het EMS in de praktijk na 1995 binnen de smalle bandbreedtes bleven.21

De drastische maatregel van een aanzienlijke verruiming was in 1993 nodig om het ERM levend te houden. Hoewel dat doel bereikt werd, had de periode van monetaire onrust haar sporen nagelaten. Er leefden grote twijfels over het Europese project en verdergaande Europese samenwerking leek anderhalf jaar na ondertekening van het Verdrag van Maastricht niet meer zo vanzelfsprekend. Het vooruitzicht van de EMU bleek wankel.