II.6.10.2 De verenigde vergadering

Recent staat de idee van een verenigde vergadering in de belangstelling, mede omdat de Staatscommissie parlementair stelsel pleitte voor een verenigde vergadering in tweede lezing.1 De idee van een verenigde vergadering in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure is allesbehalve nieuw.2 Inmiddels heeft de regering op 17 juli 2020 een wetsvoorstel ingediend met de strekking om een verenigde vergadering in te voeren.3 Dat voorstel ligt nu bij de Eerste Kamer in eerste lezing. Artikel 137 Gw zou op basis van dit voorstel er als volgt uit komen te zien:

Eigen aan de verenigde vergadering is dat de Staten-Generaal gezamenlijk als één vergaderen, zodat er (formeel beschouwd) geen onenigheid kan bestaan tussen de Eerste en Tweede Kamer. Deze vergadering komt bijeen in het kader van de toestemming tot het huwelijk van de Koning (artikel 28 Gw), de uitsluiting van het erfopvolging van het Koningschap (artikel 29 Gw), benoeming van een troonopvolger (artikel 30 Gw), beëdiging en inhuldiging van de Koning (artikel 32 Gw), het voogdijschap over de Koning (artikel 34 Gw), de buitenstaatverklaring (artikel 35 Gw), de tijdelijke neerlegging van het Koninklijk gezag (artikel 36 Gw), het regentschap (artikel 37 Gw), de in-oorlog-verklaring van het Koninkrijk (artikel 96 Gw) en in het licht van de uitzonderingstoestand (artikel 103 Gw). De verenigde vergadering komt voorts bijeen voor ceremoniële aangelegenheden zoals Prinsjesdag of bij herdenkingen.4

De verenigde vergadering voorkomt dat beide kamers anders zullen beslissen. De grondwetgever heeft een verschil van beslissing bij de bovenstaande aangelegenheden onwenselijk geacht. Het doel van de inzet van de verenigde vergadering in het kader van de tweede lezing is hier deels anders. Hier is de idee – althans van de Staatscommissie parlementair stelsel - om de positie van de Eerste Kamer in te dammen.5 Een belangrijk argument hierachter is dat de leden van de Eerste Kamer niet opnieuw verkozen zijn in het kader van de tweede lezing en de leden van de Tweede Kamer wel.6 Deze indamming van de Eerste Kamer door de inzet van de verenigde vergadering komt door het getalsmatig overwicht van de leden van de Tweede Kamer in de verenigde vergadering. In een volle verenigde vergadering zetelen 225 leden. De 150 leden van de Tweede Kamer vormen daarbij alleen al een gekwalificeerde meerderheid in de verenigde vergadering. In zoverre wordt in dit model de positie van de leden van de Tweede Kamer in de tweede lezing versterkt ten opzichte van de huidige situatie.

Niettemin kunnen de leden van de Eerste Kamer – theoretisch – beschouwd zorgen voor een gekwalificeerde meerderheid in een verenigde vergadering, als er geen gekwalificeerde meerderheid onder de leden van de Tweede Kamer bestaat voor een voorstel. Stel, zestig senatoren stemmen voor een voorstel in de verenigde vergadering en negentig leden (van de Tweede Kamer) tegen, dan heeft het voorstel een gekwalificeerde meerderheid. In zekere zin blijft hier een inconsistentie bestaan. Immers, in de Tweede Kamer bestaat er dan geen gekwalificeerde meerderheid, maar de leden van de Eerste Kamer zorgen voor het behalen van de gekwalificeerde meerderheid. In het huidige systeem had de Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing dan verworpen. Let wel, het verwerpen van een voorstel door de Tweede Kamer (die in het kader van de herzieningsprocedure opnieuw is verkozen) betreft ook een belangrijk aspect van checks and balances.

Ik plaats hier nog enkele andere kanttekeningen bij de verenigde vergadering. De praktijk wijst uit dat de verenigde vergadering slechts sporadisch bijeenkomt om een inhoudelijk wetsvoorstel te behandelen. Er bestaan slechts vier voorbeelden binnen de afgelopen twee decennia: de benoeming van Koningin Máxima tot regentes (2013)7 en de toestemmingswetten betreffende de huwelijken van Prins-Willem Alexander en Máxima Zorreguita (2001)8, Prins Constantijn en Laurentien Brinkhorst (2001)9 en Prins Bernhard jr. en Annette Sekrève (2000).10 Hoewel dit type wetsvoorstellen in het kader van een benoeming van een regentes of de toestemming voor een huwelijk wel degelijk een politiek inhoudelijke discussie kan bevatten, moge het duidelijk zijn dat de verenigde vergadering geen plaats is waar met enige regelmaat stevige inhoudelijke politieke discussies plaats hebben gevonden. Dat blijkt ook steevast uit de Handelingen. Veeleer is de verenigde vergadering een plaats van ceremonie, zoals bij inhuldigingen en op Prinsjesdag. Kortom, er bestaat in de Ridderzaal geen cultuur en ritme van parlementair debat. Het is goed om te realiseren dat een dergelijke cultuur zich nog heeft te ontwikkelen.11

Ik constateer verder dat een verenigde vergadering in tweede lezing tevens een regelrechte verandering zou zijn van het bicameraal stelsel. In zoverre is de Eerste Kamer als zodanig geen controleur meer van de Tweede Kamer, in tegenstelling tot de eerste lezing waar de Eerste Kamer nog wel als ‘aparte’ Kamer in het proces is betrokken. De leden van de Eerste en Tweede Kamer zullen gezamenlijk over essentiële aangelegenheden in debat treden. Het kan wellicht als winst beschouwd worden dat er een debat plaatsvindt tussen deze leden. Toch zie ik een belangrijk bezwaar: een vermenging van leden van de Tweede en Eerste Kamer in een verenigde vergadering kan zorgen voor een verdergaande politisering van de Eerste Kamer. De leden van de Eerste Kamer reflecteren meestal met enige terughoudendheid op de uitkomsten van de overwegingen in de Tweede Kamer in het licht van de wetskwaliteit. Denk daarbij aan de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en rechtmatigheid. De vraag is of de senatoren deze terughoudendheid in een dergelijke arena nog kunnen bewaren. Bovendien zitten er in de Eerste Kamer andere partijen, en dezelfde partijen met een andere omvang. Meerderheden zien er in het kader van een verenigde vergadering ineens heel anders uit.

Voorts is er sprake een vergadering waarin twee typen leden zullen zitten: de leden van de Tweede Kamer zijn verkozen met het oog op de herzieningsprocedure en de leden van de Eerste Kamer niet. De vraag is of dit gegeven iets doet met de wijze waarop de leden van de Eerste Kamer zich in de verenigde vergadering zich opstellen. Verworden zij niet tot een soort b-vertegenwoordigers in dezelfde vergadering?

Bovendien is het verkiezingsritme en werkwijze van de Eerste Kamer anders. Stel dat verkiezingen voor de Eerste Kamer gepland staan een jaar nadat de Tweede Kamer voor het eerst is samengekomen. Lokt een dergelijke constructie niet strategisch uitstelgedrag uit, omdat de verkiezingen van de Eerste Kamer een gunstiger perspectief kunnen bieden op de haalbaarheid van een voorstel? Dat zou kunnen betekenen dat de tweede lezing niet snel afgerond wordt. Dat is weer onwenselijk als de duur van de tweede lezing begrensd is. Deze nadelen leiden bij mij tot de slotsom dat de verenigde vergadering in tweede lezing moet worden afgewezen.12 De Afdeling Advisering van de Raad van State was overigens ook kritisch, maar dan vooral op de summiere toelichting bij het voorstel.13