II.5.3.4.1 Het recht op inzage in de stukken

Een belangrijk onderdeel van het recht om informatie te ontvangen, is het recht op inzage in de stukken die op de zaak betrekking hebben. Inzage daarin is een onmisbaar element voor de verweermogelijkheden van de belanghebbenden. Het inzagerecht is wettelijk vastgelegd voor de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep in artikel 7:4 tweede lid en 7:18 tweede lid van de Awb. In die bepalingen is vastgelegd dat het bestuursorgaan de plicht heeft om het bezwaarschrift (of beroepschrift) en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste één week voor belanghebbenden ter inzage te leggen. Ten aanzien van dat inzagerecht merkt de wetgever op dat het als een van de fundamentele waarborgen voor een goed verlopende bezwaarschriftprocedure is te beschouwen.1 Teunissen noemt het inzagerecht de kern van artikel 7:4 Awb.2In tegenstelling tot hetgeen bij vele andere (al besproken en nog te bespreken) procedurele eisen voor de bestuurlijke voorprocedures is geschied, wordt in de toelichting expliciet de vergelijking met de rechterlijke procedure gemaakt. Omdat beide procedures connexiteit vertonen en de rechterlijke procedure in het verlengde ligt van de bestuurlijke voorprocedure behoort het recht op inzage in stukken, aldus de wetgever, op dezelfde wijze ingevuld te worden in de bestuurlijke voorprocedure als in de rechterlijke fase. De wetgever merkt op dat, om te voorkomen dat onnodig een procedure voor de bestuursrechter gestart wordt, de bepaling een belanghebbende beoogt te laten kennisnemen van alle stukken die ook aan de beroepsinstantie plegen te worden toegezonden. Daaruit vloeit voort dat de bepaling — aldus de wetgever — niet meer eist "dan dat stukken die de belanghebbende in een eventuele procedure voor de rechter toch al zou kunnen inzien, reeds in de bezwaarschriftprocedure voor hem ter kennisneming beschikbaar zijn".3 Het inzagerecht kan derhalve worden gezien als een judiciële waarborg voor de inrichting van de bezwaarschriftprocedure, die de rechtsbeschermingsfunctie en in het verlengde daarvan de filterfunctie van die procedure beoogt te verzekeren. Wat voor het recht op inzage expliciet gebeurt, lijkt voor het recht op indienen van stukken op grond van artikel 7:4 Awb impliciet te zijn gebeurd. Ook dat recht wordt op dezelfde wijze ingevuld en begrensd als in de rechterlijke procedure.

In de memorie van antwoord wordt niet alleen een verband gelegd met de procedure bij de bestuursrechter, maar ook met het voor die procedure geldende beginsel van hoor en wederhoor. Overwogen wordt dat de ter inzage legging van stukken realisering van het beginsel van hoor en wederhoor mogelijk maakt en om die reden is gekoppeld aan de hoorzitting. Indien er niet wordt gehoord, is er derhalve ook geen sprake van een verplichte ter inzage legging.4 De wetgever legt zelf een uitdrukkelijk verband met hoor en wederhoor in de bestuurlijke voorprocedure en koppelt het imagerecht om die reden aan de hoorzitting. Op zichzelf is dat opmerkelijk te noemen, omdat bij artikel 7:2 Awb zélf de verbinding met hoor en wederhoor veel minder expliciet is gelegd.5 In de literatuur wordt het imagerecht eveneens vooral in verband gebracht met het beginsel van hoor en wederhoor (zoals dat tot uitdrukking is gebracht in de hoorplicht van artikel 7:2 Awb) en het rechtsbeschermingskarakter van de bezwaarschriftprocedure.6 Teunissen en Van der Ham beschouwen het recht op inzage in de stukken als inrichtingseis die voortvloeit uit het gelijkwaardigheidsbeginsel (met als onderdeel hoor en wederhoor), een algemeen beginsel van behoorlijk procesrecht.7 Het is mij niet geheel duidelijk welk beginsel zij hiermee op het oog hebben, maar het ligt in de rede dat zij doelen op equality of arms en/of ongelijkheidscompensatie. Wat daarvan ook zij, een verband met de rechterlijke procedure en de daarvoor geldende behoorlijkheidsnormen wordt ook door hen gelegd.

De ratio achter het recht op inzage in de stukken wordt in de doctrine derhalve gezocht in de verweermogelijkheden voor belanghebbenden (tijdens de hoorzitting). Dat ligt ook in de rede omdat zonder op de hoogte te zijn van alle relevante stukken, de belanghebbende immers niet in de positie zal zijn om deugdelijk verweer te voeren en zijn standpunt te onderbouwen tijdens de hoorzitting (en gedurende de procedure). Deze ratio is ook bevestigd in de jurisprudentie van de bestuursrechter.8 Illustratief is een uitspraak van de Centrale Raad van 29 november 2005.9 In dat geval had het bestuur ondanks uitdrukkelijk verzoek daartoe van appellant — tijdens de bezwaarschriftprocedure niet de stukken waarnaar in het rapport van de sociale recherche werd verwezen (en welk rapport ten grondslag lag aan het advies van de bezwarencormnissie) ter inzage gelegd conform artikel 7:4 van de Awb. De Centrale Raad overweegt:

De ratio van deze bepaling is echter niet alleen gelegen in het recht om het eigen standpunt te verdedigen. Uit het voorgaande kan ook worden afgeleid dat zij tevens of tegelijkertijd schuilt in een ander onderdeel van het beginselen van hoor en wederhoor: het voldoende gelegenheid krijgen om het eigen standpunt voor te bereiden. Zoals De Waard heeft aangegeven, vormt dit onderdeel de schakel tussen het recht om informatie te verschaffen en het recht om informatie te ontvangen. Dit element van hoor en wederhoor komt derhalve tot uitdrukking in de vormgeving of operationalisering van deze twee kernelementen van het beginsel van hoor en wederhoor. De termijn voor het inzien van de stukken voor de hoorzitting biedt een mooie illustratie van die wisselwerking tussen de verschillende onderdelen van hoor en wederhoor in de bestuurlijke voorprocedures.

Op grond van het bovenstaande zou de indruk kunnen ontstaan dat het recht op inzage in stukken absoluut geldt. Dat is echter niet het geval. Toepassing van het tweede lid van de artikelen 7:4 en 7:18 Awb kan op twee gronden achterwege blijven: omdat belanghebbenden afzien van hun inzagerecht zoals neergelegd in het vijfde lid ofwel indien geheimhouding om gewichtige redenen is geboden volgens het zesde lid van dit artikel.11 De eerste uitzonderingsgrond brengt duidelijk naar voren dat de processuele belangen van belanghebbenden in het geding zijn, nu zij toestemming behoren te geven voor het achterwege laten van het ter inzage leggen. Aangenomen moet mijns inziens worden dat het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat belanghebbenden daadwerkelijk afzien van hun recht op inzage in de stukken. Daarvan zal niet snel sprake zijn lijkt mij. Dat zal slechts het geval zijn, indien de belanghebbende(n) reeds over alle relevante informatie beschikt omdat deze al eerder is toegezonden of ingezien. De tweede uitzonderingsgrond staat minder in het teken van de processuele belangen van de deelnemers aan de procedure. De gewichtige redenen op grond waarvan kan worden afgezien van het ter inzage leggen, zijn afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De wetgever noemt concurrentiegevoelige gegevens of medische gegevens als voorbeeld. Overgegaan kan ook worden tot gedeeltelijke geheimhouding.12 Het moet bovendien een grond van meer gewicht betreffen dan de redenen waarom op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een verzoek om informatie kan worden geweigerd.13 Doet zich deze uitzonderingsgrond voor dan wegen andere belangen zwaarder dan de verdedigingsbelangen van de procesdeelnemers. Afzien van ter inzage legging op grond van gewichtige redenen kan zowel op initiatief van het bestuursorgaan als op initiatief van een belanghebbende plaatsvinden.14 In het laatste geval dient evenwel mededeling te worden gegeven dat van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt. De beslissing tot geheimhouding kan in een procedure bij de rechter tegen het bestreden besluit aan de orde gesteld worden. Voor geheimhouding van stukken geldt in de rechterlijke procedure eenzelfde criterium op grond van artikel 8:29 Awb.15 Die bepaling doet volgens de wetgever recht aan verschillende belangen: de procesbelangen van partijen en hun recht op informatie, het belang van de rechter die over alle informatie moet beschikken ter beoordeling van de zaak en het belang dat bepaalde gegevens niet openbaar mogen worden. Voor de bestuurlijke voorprocedures speelt de bescherming van vergelijkbare belangen vanzelfsprekend een rol.

De beslissing tot geheimhouding vormt een beperking van hoor en wederhoor en equality of arms en dient dan ook alleen genomen te worden voor zover zij nodig is. Voor de bestuursrechterlijke procedure geldt ingevolge artikel 8:29 Awb eveneens dat geheimhouding of kennisname door uitsluitend de rechtbank wegens gewichtige redenen mogelijk is. Het is uiteindelijk de bestuursrechter die oordeelt of geheimhouding gerechtvaardigd is in beide procedures. Van artikel 8:29 Awb heeft de Afdeling overigens geoordeeld dat het een geoorloofde beperking vormt op artikel 6 EVRM en het vereiste van equality of arms.16 Aangenomen kan worden dat, voor zover deze vereisten toepasselijk zijn op de bestuurlijke voorprocedures, van artikel 7:4 Awb hetzelfde gesteld kan worden.

Inmiddels is er redelijk wat jurisprudentie gevormd inzake de vraag welke stukken ter inzage moeten worden gelegd en wat verstaan moet worden onder 'op de zaak betrekking hebbende stukken' — of wellicht kan ik beter zeggen wat daar niet onder verstaan moet worden. Het begrip wordt in het kader van de bestuurlijke voorprocedures en de rechterlijke procedure, gelet op artikel 7:4 en artikel 8:29 Awb, op dezelfde wijze ingevuld. Het gaat om de stukken die tot het dossier behoren op grond van artikel 8:42

Awb 17

In beginsel behoren belanghebbenden alle stukken die van invloed zijn op of betrokken zijn bij de voorbereiding van de besluitvorming van het bestuursorgaan te kunnen inzien. Duidelijk is inmiddels echter dat een ambtelijk advies van een (interne) adviseur inzake de aan de orde zijnde rechtsvragen in de betreffende zaak met het oog op de positiebepaling van het bestuursorgaan (eventueel gelet op mogelijke beroepsprocedures) door de bestuursrechter niet wordt beschouwd als een op de zaak betrekking hebbend stuk.18 Dat geldt ook voor een advies of correspondentie tussen het bestuursorgaan en de landsadvocaat of andere externe adviseurs, die van belang zijn voor de positiebepaling van het bestuursorgaan.19 Zowel de Centrale Raad als de Afdeling zitten op deze lijn. De Afdeling had eerder in een uitspraak van 24 april 1998 al overwogen dat het een dergelijk advies niet behoorde tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Volgens de Afdeling staat deze problematiek echter in het teken van het waarborgen van de gelijkwaardigheid van het bestuur in de procedure. Zij overweegt immers:

Nog afgezien van het feit dat de Afdeling hier lijkt te verwijzen naar gelijkwaardigheid van procespartijen of ongelijkheidscompensatie ten voordele van het bestuur — daarop kom ik in paragraaf 5.3.5 nader terug —, geeft deze overweging en de thans vaste jurisprudentielijn van de Afdeling en de Centrale Raad aanleiding tot het maken van enkele opmerkingen. Zoals Schleissels reeds opmerkte in zijn noot bij de hiervoor aangehaalde uitspraak, wordt door de bestuursrechter een onderscheid gemaakt tussen (interne) ambtelijke adviezen die wel worden beschouwd als een op de zaak betrekking hebbend stuk en (interne) ambtelijke adviezen die dat niet zijn, maar wel van invloed zijn op de besluitvorming van het bestuursorgaan. Beslissend criterium lijkt te zijn in hoeverre het advies betrekking. heeft op de aan de orde zijnde rechtsvragen en de procespositie van het bestuursorgaan.21 Of dat geheel conform de bedoeling van de wetgever is, is twijfelachtig. De wetgever zelf heeft aangegeven dat opname van een plicht tot ter inzage legging van interne adviezen niet nodig was in artikel 7:4 Awb, omdat uitdrukkelijk is bepaald dat alle voor de zaak relevante stukken ter inzage dienen te ligg.en, behalve wanneer het vierde, vijfde of zesde lid van die bepaling van toepassing is.22 De Afdeling en de Centrale Raad lijken desondanks een beperkt begrip van 'een op de zaak betrekking hebbend stuk' te hanteren, terwijl de Hoge Raad (belastingkamer) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven een ruimere invulling lijken te geven aan dat begrip (in het kader van artikel 8:42 Awb).23 Tollenaar wijst erop dat de Hoge Raad een ruimere invulling aan het begrip lijkt te geven (in het kader van artikel 8:42 Awb).24 In een uitspraak van 25 april 2008 overweegt de Hoge Raad dat artikel 8:42 Awb zo dient te worden uitgelegd dat, behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 Awb en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, een verzoek van een belanghebbende om stukken moet worden ingewilligd, indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak.25 Ook dan kunnen de stukken uit het dossier blijven, maar alleen als het bestuursorgaan een beroep doet op gewichtige redenen. Met Tollenaar kan gesteld worden dat de benadering van de Hoge Raad de voorkeur moet krijgen, omdat op grond daarvan in beginsel alle stukken en adviezen die van invloed zijn op de besluitvorming tot het dossier behoren en het bestuursorgaan of een andere partij vervolgens een beroep kan doen op gewichtige redenen die tot geheimhouding nopen. Pas dan behoeft bestuursrechter het stuk inhoudelijk te beoordelen.26 Deze lijn doet ook meer recht aan het beginsel van hoor en wederhoor en het recht op informatie van partijen. Andersoortige adviezen, die niet zozeer betrekking hebben op de in te nemen procespositie en het procedeergedrag van het bestuursorgaan, dienen wel aangemerkt te worden als op de zaak betrekking hebbende stukken.27 Ook in dit verband geldt dat de bestuursrechter uiteindelijk bepaalt of sprake is van een op de zaak betrekking hebbend stuk dat al dan niet ter inzage (had) moet(en) worden gelegd.

Het recht op inzage in alle relevante stukken wordt, zoals uit het voorgaande blijkt, gekoppeld aan het recht om gehoord te worden. In dat verband wordt het gezien als een noodzakelijke voorwaarde om de verdediging of hoor en wederhoor tijdens de hoorzitting optimaal te realiseren en als een fundamentele waarborg voor een behoorlijke procedure. Daarmee blijft echter de vraag onbeantwoord of ook onder omstandigheden een zelfstandig inzagerecht kan bestaan, dat wil zeggen een recht op inzage hoewel het bestuursorgaan in bezwaar terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 7:3 van de Awb. Te denken valt vooral aan de situatie waarin een belanghebbende heeft afgezien van het horen, hetgeen als grond voor het afzien van het horen is neergelegd in artikel 7:3 sub c van de Awb. Ofschoon de belanghebbende niet gehoord wenst te worden, kan hij er immers baat bij hebben kennis te nemen van relevante (nieuwe) stukken. Van deze situatie moet onderscheiden worden het geval waarin het bestuur de belanghebbende niet heeft gehoord, maar ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7:3 Awb. Is dat het geval, zal de rechter het besluit op bezwaar in beginsel vernietigen28 en in voorkomende gevallen zal het bestuur de belanghebbende moeten horen. In dat geval geldt artikel 7:4 Awb onverminderd. Indien de rechter de schending van artikel 7:2 Awb passeert of de rechtsgevolgen van het besluit in stand laat na vernietiging, kan de schending van het inzagerecht geacht te zijn hersteld in beroep, aangenomen dat de belanghebbende dan wel alle relevante stukken heeft mogen inzien. Weer een andere situatie betreft het geval waarin het besluit omwille van andere redenen door de bestuursrechter wordt vernietigd en het bestuur opnieuw een besluit moet nemen. In dat geval rijst allereerst de vraag of het bestuur opnieuw moet horen (zie hierover paragraaf 5.3.2.4) en in het verlengde daarvan ook of het bestuur (opnieuw) stukken ter inzage moet leggen. Als op grond van artikel 7:9 Awb dan wel 7:2 Awb of analoog daaraan een plicht tot horen bestaat na vernietiging door de bestuursrechter ook analoog een recht op inzage bestaat, voor zover het dossier nog niet bekend is of sprake is van nieuwe informatie. Mij lijkt verdedigbaar dat indien de hoorplicht van het bestuur niet zozeer voortvloeit uit artikel 7:2 Awb (omdat een van de uitzonderingen uit artikel 7:3 Awb van toepassing is en bestuur van het horen mocht afzien), maar desondanks uit het zorgvuldigheidsbeginsel (of een andere ongeschreven rechtsnorm) wordt afgeleid, daarmee ook een inzagerecht in alle relevante stukken geïndiceerd is. Ook in dit geval gaat het echter strikt genomen om een inzagerecht dat gekoppeld wordt aan een hoorplicht — maar dan ongeschreven — en niet zo zeer om een zelfstandig inzagerecht.

Een algemeen recht op inzage, dat ontkoppeld is van de hoorplicht, is in elk geval niet algemeen aanvaard op grond van de Awb. Een dergelijk recht werd in een uitspraak van de President van de rechtbank Amsterdam wel aangenomen. Daarin wordt overwogen dat het beginsel van een eerlijk proces met zich brengt dat een belanghebbende of zijn gemachtigde het recht heeft om voor het indienen van de gronden van het bezwaar de relevante stukken in te zien. Dit recht kan, gelet op het bovengemeld beginsel, volgens de President niet beperkt blijven tot het ter inzage leggen van de stukken gedurende tenminste een week voorafgaand aan het horen zoals bepaald in artikel 7:4 tweede lid van de Awb.29 Uit een uitspraak van de Hoge Raad kan echter worden afgeleid dat een zelfstandig inzagerecht in beginsel niet wordt erkend.30 De Centrale Raad heeft in een uitspraak van 25 januari 2002 bijvoorbeeld in dat verband, in een geval waarin de belanghebbende had afgezien van een hoorzitting, overwogen dat:

In de literatuur zijn de meningen enigszins verdeeld over deze kwestie. Koenraad en Sanders bepleiten een dergelijk zelfstandig inzagerecht voor belanghebbenden, die in de bestuurlijke voorprocedure niet in de gelegenheid zijn gesteld om (mondeling) hun belangen te verdedigen.32 De Waard daarentegen acht een (algemeen) inzagerecht in stukken voor personen die niet gehoord zullen worden minder vanzelfsprekend.33 Mijns inziens valt er wat voor te zeggen dat onder omstandigheden een inzagerecht bestaat, indien er niet gehoord wordt. Het zal echter afhangen van de omstandigheden van het geval of inzage in de stukken noodzakelijk is voor de uitoefening van de verweermogelijkheden van de desbetreffende belanghebbende(n). Zoals blijkt uit de aangehaalde uitspraak zal met name een rol spelen in hoeverre de desbetreffende stukken nieuwe feiten en/of omstandigheden bevatten, waarop de belanghebbende moet kunnen reageren en waaromtrent deze zijn standpunt moet kunnen verdedigen. De Centrale Raad lijkt ook in algemene zin een zelfstandig imagerecht niet uit te sluiten, maar het vooral in het voorliggende geval, nu daaruit geen nadere standpuntbepaling van de belanghebbende kon volgen, vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid (of van een goede procesorde) niet noodzakelijk te achten.34 Opvallend is de aarzeling die de Centrale Raad vertoont in de aangehaalde uitspraak inzake het toepasselijk achten van beginselen van de goede procesorde op de bezwaarschriftprocedure. In andere uitspraken, inzake artikel 7:4, eerste en tweede lid, van de Awb, heeft de Centrale Raad zich daarin minder terughoudend getoond.35 Nog opmerkelijker is overigens dat, gelet op de resolute overwegingen in andere zin in sommige uitspraken, de Afdeling in het kader van artikel 7:4 (eerste lid) Awb minder terughoudend lijkt te zijn (dan de Centrale Raad) in het van toepassing verklaren van de goede procesorde op de bezwaarschriftprocedure.36

Een andere belangrijke vraag is welke ongeschreven norm aan het imagerecht, zoals neergelegd in artikel 7:4 Awb of als zelfstandig recht, ten grondslag ligt: het beginsel van hoor en wederhoor dan wel de goede procesorde of het zorgvuldigheidsbeginsel. Het bovenstaande biedt voldoende aanknopingspunten voor het standpunt dat het in deze bepaling neergelegde imagerecht kan worden gezien als een uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor.37 Gelet op de overeenkomsten met de rechterlijke procedure in dit opzicht en de veelvuldige verwijzingen naar dat beginsel of de ratio van dat beginsel, ligt het beginsel van hoor en wederhoor als grondslag ook voor de hand. Het is duidelijk dat de achtergrond van deze eis is dat belanghebbenden over alle relevante informatie beschikken om goed beslagen ten ijs te komen tijdens de hoorzitting. In deze zin gaat het imagerecht of het recht om informatie te ontvangen vooraf aan de verdediging of het verweer van de belanghebbende(n) tijdens de hoorzitting en vormt het een noodzakelijke voorwaarde ter vervulling daarvan. De Waard stelde zich al op het standpunt dat 'een recht op inzage van in beginsel alle stukken onlosmakelijk is verbonden aan enige procedure waarbij iemand in de gelegenheid wordt gesteld te worden gehoord'. In zijn optiek volgt hieruit dat inzage in elk geval in bezwaar en beroep moet plaatsvinden, maar soms ook al vanuit zorgvuldigheidsoogpunt in de primaire fase van de besluitvorming. 38 Voor de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep, zoals vormgegeven onder de Awb, is dat ook om die reden een geldende eis voor een behoorlijke procedure. Duidelijk is echter ook dat ten aanzien van deze waarborg — evenals het geval is bij andere eisen die als uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor zouden kunnen worden gezien alsmede bij mogelijke uitwerkingen van andere beginselen van behoorlijke rechtspleging — vooral in de rechtspraak enige ambivalentie te bespeuren is om de grondslag in voor de rechterlijke procedure geldende normen, zoals het beginsel van hoor en wederhoor of de (beginselen van een) goede procesorde, te zoeken. Het algemene zorgvuldigheidsbeginsel, als norm voor behoorlijk bestuurlijk handelen, lijkt voor de bestuursrechter toch primair het handvat te zijn voor het stellen van (aanvullende) eisen die verband houden met de goede procesorde. Op de grondslag voor het imagerecht en andere aspecten van het recht om informatie te ontvangen in de bestuurlijke voorprocedures, kom ik in meer algemene zin nog nader terug in paragraaf 5.3.6.