4.2.7 Jurisdictie

De ILC-artikelen zijn met name geschreven om vragen over internationale verantwoordelijkheid en (afgeleide) aansprakelijkheid te beantwoorden in situaties waar de relatie tussen een staat en (een slachtoffer van) een onrechtmatige daad niet volstrekt helder is. De concepten van jurisdictie en rechtsmacht daarentegen, zijn bedoeld om competentieconflicten tussen staten te voorkomen.1 Beide concepten vullen elkaar aan bij de vaststelling van verantwoordelijkheid als staten samenwerken op het gebied van migratie. Jurisdictie van een staat kan worden omschreven als het uitoefenen van publiek gezag over een grondgebied, situatie, vlieg- vaar- of voertuig of persoon. De meest voorkomende vorm van jurisdictie van een staat is die over zijn grondgebied. Deze territoriale jurisdictie kan bij wijze van uitzondering ook over het grondgebied van een ander land worden uitgeoefend als het land daar effectieve controle uitoefent, bijvoorbeeld in het geval van een (militaire) bezetting.2 Volgens het Internationaal Gerechtshof kan hiermee worden voorkomen dat staten zich aan hun verdragsverplichtingen kunnen onttrekken als ze jurisdictie buiten hun grondgebied uitoefenen.3 De personele jurisdictie die een land uitoefent over zijn eigen staatsburgers is voor het vluchtelingenvraagstuk niet relevant, omdat het vluchtelingenrecht staatsburgers juist beschermt als zij aan die jurisdictie van hun staat trachten te ontkomen. Een andere staat kan alleen jurisdictie uitoefenen over personen die zich buiten het grondgebied van die staat bevinden, als die staat effectieve controle over hen uitoefent, bijvoorbeeld door hen daar staande te houden, te arresteren of detineren of door publiek gezag over hen uitoefenen. In het laatste geval gaat het om activiteiten die normaal toebehoren aan de staat op het grondgebied waar de persoon zich bevindt en waarbij het gezag is gevestigd door middel van gewoonte of door een verdrag of andere, al dan niet formele, overeenkomst. Dit geldt bijvoorbeeld bij de extraterritoriale afhandeling van asielverzoeken. Ook advies of ondersteuning van autoriteiten van een ander land door liaison officers bij grensbewaking of visumverstrekking kan kwalificeren als effectieve controle, als die activiteiten bepalend zijn voor de beslissingen van die autoriteiten.4 Als jurisdictie ontstaat doordat een land gerechtigd is om buiten zijn territorium te handelen, kan dit land ook verantwoordelijk worden gehouden voor een mensenrechtenschending gepleegd in dat andere land. Omdat het in dergelijke situaties voorstelbaar is dat allebei de landen een aandeel in de schending hebben (gehad), is hier het vraagstuk van de gedeelde verantwoordelijkheid van groot belang. Die kan alleen bestaan als de jurisdictie niet exclusief is uitgeoefend. Het klassieke uitgangspunt dat jurisdictie altijd een kwestie is van ‘all or nothing’ wringt met de toenemende erkenning van de laatstgenoemde vorm van jurisdictie.5

Internationale en regionale rechtspraak is opmerkelijk coherent ten aanzien van het begrip jurisdictie, met name met betrekking tot het criterium van effectieve controle.6 Volgens Guild worden de concepten van soevereiniteit en jurisdictie uitgedaagd door het migratiebeleid, omdat de toepassing en effecten ervan zich juist ook buiten het grondgebied voordoen. Toestemming om een land binnen te reizen wordt immers vaak niet bepaald aan de grenzen van een land, maar op zijn ambassades (door het visumbeleid) of op de vliegvelden en havens in andere landen (vanwege vervoerdersaansprakelijkheid) of door autoriteiten in andere landen (op basis van regionale of internationale afspraken over grenscontrole).7

In uitzonderlijke situaties kan een staat toch verantwoordelijkheid dragen zonder jurisdictie uit te oefenen, zoals bijvoorbeeld wanneer deze bijdraagt aan een wrongful act die een andere staat hoofdzakelijk uitvoert. Dat deze activiteiten worden gepleegd door actoren die formeel niet onder zijn gezag vallen, hoeft daarvoor geen belemmering te zijn. Zo oordeelde het Internationaal Gerechtshof in de Nicaragua-zaak dat de Verenigde Staten verantwoordelijk konden worden gesteld voor de acties van een Nicaraguaanse paramilitaire groep in Nicaragua als zou worden bewezen dat de VS effectieve controle uitoefenden over deze paramilitaire acties.8 Volgens het Internationaal Gerechtshof reflecteert het criterium ‘effectieve controle’ de norm van art. 8 en van het internationale gewoonterecht.9 Het begrip effectieve controle vormt ook in het Europees recht het belangrijkste onderscheidende criterium voor aansprakelijkheid buiten het grondgebied (zie hoofdstuk 4).

De erkenning van extraterritoriale rechtsmacht blijft niet beperkt tot militaire operaties. In een baanbrekende Advisory Opinion oordeelde het Inter-Amerikaanse Hof voor de Mensenrechten onlangs dat ook bij grensoverschrijdende milieuschade als gevolg van een handeling of nalaten op het grondgebied van een staat, deze staat verantwoordelijk is te houden voor de extraterritoriale schade.10 Volgens het Hof verplicht de Inter-Amerikaanse Conventie voor de Mensenrechten staten ertoe om dergelijke schade te voorkomen: ‘When transboundary harm occurs that affects convention rights, it is understood that the persons whose rights have been violated are under the jurisdiction of the State of origin if there is a causal relationship between the fact that the harm originated in their territory and the violation of the human rights of persons outside their territory.’11 Het Hof gaat dus ook uit van rechtsmacht over personen die zich buiten het grondgebied bevinden als zij schade ondervinden als gevolg van een handeling of nalaten van deze staat. Deze redenering doortrekkend, zou er ook jurisdictie ontstaan ten aanzien van vluchtelingen die geen toegang krijgen tot bescherming als gevolg van samenwerking met een buurland. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als dat land geen geschikt asielsysteem heeft, maar wel betaald wordt om vluchtelingen daar te houden.