3.3.2.3 Artikel 105 lid 2 Grondwet: indienen van de begroting

Het tweede lid van artikel 105 Grondwet bepaalt dat de voorstellen van algemene begrotingswetten jaarlijks door of vanwege de Koning ingediend worden op het in artikel 65 Grondwet bedoelde tijdstip. Uit dit artikel volgt dat de algemene begrotingswetten voor één jaar worden vastgesteld. Dat de Tweede Kamer geen recht van initiatief heeft ten aanzien van algemene begrotingswetten is ook logisch, de regering stelt de begroting op en is beheerder van de staatskas.1 Uit de bewoordingen ‘algemene begrotingswetten’ volgt dat de Tweede Kamer wel suppletoire begrotingswetten kan indienen. In de praktijk gebeurt dit zelden.2

Aan het indienen van de begrotingswetsvoorstellen bij de Tweede Kamer gaat een lang proces van voorbereiding vooraf. De Minister van Financiën speelt in deze voorbereiding een grote rol en coördineert het begrotingsproces – alle ontwerpbegrotingen dienen naar de Minister van Financiën te worden gestuurd voordat deze worden ingediend. De begrotingsvoorbereiding wordt sterk genormeerd door het regeerakkoord en het daarin neergelegde budgettair (meerjarig)kader en de regels budgetdiscipline die de Minister van Financiën strak handhaaft.3

Voordat de eerste concept ontwerpbegrotingen naar de Minister van Financiën worden gestuurd – op een door de Minister van Financiën te bepalen tijdstip (artikel 12 lid 1 Comptabiliteitswet 2001) – worden de ontwerpbegrotingen door de vakministers voorbereid. Dit gebeurt aan de hand van de Rijksbegrotingsvoorschriften en start in januari van het jaar voorafgaand aan het begrotingjaar.4

De Rijksbegrotingsvoorschriften zijn een uitwerking van de algemene regels uit de Comptabiliteitswet en bevatten procedurele en technische voorschriften waarmee de vakminister bij de opstelling van de begroting voor het komende jaar rekening mee moeten houden. Deze voorschriften stelt de Minister van Financiën een aantal maanden eerder, meestal in oktober, op (artikel 18 Comptabiliteitswet 2001). De directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) is binnen een ministerie verantwoordelijk voor de coördinatie van de opstelling van de begroting. In maart sturen de vakminister beleidsbrieven aan de Minister van Financiën waarin zij aangeven met welke zaken volgens hen rekening moet worden gehouden bij het vaststellen van het budgettair beleid voor de komende jaren. Tegelijkertijd stelt de Minister van Financiën op basis van het Centraal Economisch Plan (CEP) van het CPB de Kaderbrief op waarin de uitgavenontwikkelingen sinds de vorige Miljoenennota uiteen worden gezet.5 De Kaderbrief heeft zowel betrekking op de begroting van het lopende jaar als de begroting voor het komende jaar. De Kaderbrief is niet openbaar. Op basis van de bilaterale gesprekken die hierna plaatsvinden tussen de Minister van Financiën en de vakministers stelt de Minister van Financiën een Besluitvormingsmemorandum op. In de ministerraad wordt over dit voorstel gestemd, maar dit memorandum wordt niet voorgelegd aan de Tweede Kamer. Dit besluitvormingsmoment is het hoofdbesluitvormingsmoment bij het bepalen van de uitgavenkant van de begroting.6

Voor het hoofdbesluitvormingsmoment stelt de Minister van Financiën het Stabiliteitsprogramma op. De verplichting tot het opstellen van dit programma vloeit voort uit het Europees Semester. Het Stabiliteitsprogramma presenteert een update van de begrotingsplannen voor de middellange termijn conform de bepalingen van het Stabiliteits- en Groeipact en is gericht aan de Europese Commissie. Uitgangspunt zijn de in het regeerakkoord gemaakte afspraken, geactualiseerd aan de hand van de laatste cijfers van het CPB, het CEP. Het Stabiliteitsprogramma concentreert zich op macro-economische ontwikkelingen, de ontwikkeling van de Nederlandse overheidsfinanciën en het geplande begrotingsbeleid. De Afdeling advisering van de Raad van State (Raad van State) geeft in haar hoedanigheid als onafhankelijke toezichthouder op de naleving van de begrotingsregels een oordeel over het Stabiliteitsprogramma in het licht van de regels van de Europese begrotingsregels.7 Tegelijk met het Stabiliteitsprogramma stelt de Minister van Economische Zaken het Nationaal Hervormingsprogramma op dat samen met het Stabiliteitsprogramma naar de Commissie wordt gestuurd. Dit Nationaal Hervormingsprogramma richt zich met name op maatregelen en hervormingen ter bevordering van de structurele economische groei. De Tweede Kamer debatteert in april over beide programma’s met de verantwoordelijke ministers voordat deze naar de Commissie worden gestuurd. In de Eerste Kamer vindt doorgaans een mondeling overleg plaats tussen de betreffende commissies en verantwoordelijke ministers, voordat de programma’s naar de commissie worden gestuurd.8 In de volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op de inhoud van de programma’s, de betekenis ervan en de behandeling door het parlement.

Aan de hand van het Besluitvormingsmemorandum worden de primitieve begrotingen opgesteld9 en vindt bilateraal overleg tussen de vakminister en de Minister van Financiën plaats. In augustus worden de definitieve cijfers voor de ontwerpbegrotingen vastgesteld in de ministerraad op basis van de concept-Macro Economische Verkenning (cMEV) van het CPB. Het Ministerie van Financiën berekent wat voor een effect de cijfers op de uitgaven hebben en wat dit betekent voor de belastingen, premies en koopkracht.10 Op basis van de cMEV wordt bezien of het noodzakelijk is de besluitvorming over de uitgaven, die in principe eind april, begin mei heeft plaatsgevonden, te heropenen.11 Ook vindt in augustus de definitieve besluitvorming over de inkomsten plaats in de ministerraad. In de Augustusbrief legt de Minister van Financiën de hierover gemaakte afspraken tussen hem en de ministers neer.

Tegelijkertijd kan ook de Miljoenennota worden vastgesteld door het Ministerie van Financiën. De Miljoenennota bevat in elk geval beschouwingen over de budgettaire gevolgen van het voorgenomen beleid, de betekenis van het voorgenomen beleid voor de economie in zijn geheel, de meerjarencijfers – ramingen voor het begrotingsjaar en de vier daaropvolgende jaren – en een overzicht van de wijzigingen in de ramingen die later in het lopende begrotingsjaar noodzakelijk zijn, de zogenaamde Vermoedelijke Uitkomsten (artikel 13 Comptabiliteitswet 2001). De Miljoenennota vormt naast de Voorjaarsnota en de Najaarsnota de derde budgettaire nota en bevat zowel informatie over de begrotingsvoorbereiding als over de begrotingsuitvoering. De begrotingswetsvoorstellen en de Miljoenennota worden voor advies voorgelegd aan de Raad van State. Vervolgens worden deze stukken, samen met het advies van de Raad van State en de reactie van de regering op het advies, bij de Tweede Kamer ingediend. Dit gebeurt op Prinsjesdag – de derde dinsdag in september – het in artikel 65 Grondwet bedoelde tijdstip.12

Tegelijkertijd met de begrotingswetsvoorstellen en de Miljoenennota biedt de Staatssecretaris van Financiën het Belastingplan aan de Tweede Kamer aan. Het Belastingplan is een wetsvoorstel en behelst de voor dat jaar noodzakelijke wijzigingen in de belastingwetten.

Na de troonrede en wanneer de ontwerpbegrotingen in handen zijn gesteld van de Tweede Kamer vinden de algemene politieke beschouwingen plaats. Tijdens dit plenaire debat wordt vooral het algemene beleid van de regering behandeld tussen de fractievoorzitters en de minister-president. In de daarop volgende weken worden de algemene financiële beschouwingen gehouden tussen de financiële woordvoerders van de fracties en de Minister van Financiën over de rijksbegroting. De voorbereidingen voor de algemene financiële beschouwingen vinden plaats in de afzonderlijke Kamercommissies. Elke begroting wordt in handen gesteld van een Kamercommissie. In de commissie vindt een schriftelijke behandeling van het voorstel plaats, eventueel in twee rondes. Hierna start, als de Kamercommissie het noodzakelijk acht, het begrotingsoverleg.13 Tijdens dit begrotingsoverleg vindt mondeling overleg plaats tussen de commissieleden en de betreffende minister. In de commissiefase ligt de nadruk meer op het naar boven krijgen van financieel-technische informatie. Sinds de operatie VBTB staat het begrotingsoverleg overigens steeds meer in het teken van het beleid en het formuleren van beleidsdoelstellingen.14

Na de voorbereiding in de commissies worden de begrotingen plenair behandeld. Kamerleden mogen vanaf het moment dat de begrotingen in handen zijn gesteld van de Kamer amendementen en moties voorstellen tot het moment dat er over de begrotingsontwerpen wordt gestemd. In de praktijk worden amendementen pas voorgesteld tijdens de behandeling van de begroting in de Kamercommissie en vlak voor de plenaire behandeling van het begrotingsvoorstel. In de regel wordt bij het indienen van een amendement rekening gehouden met de compensatieregel.15 Daarom wordt in de praktijk eerst gestemd over de amendementen inzake dekking en daarna over een amendement inzake een verhoging van de uitgaven.

Net als in de Tweede Kamer vinden ook in de Eerste Kamer algemene politieke en financiële beschouwingen plaats. Deze vinden in de regel plaats voordat de begrotingen door de Tweede Kamer zijn goedgekeurd. Bij de behandeling van de begroting kiest de Eerste Kamer steeds meer voor een integrale thematische benadering om een doublure van de behandeling van de begroting in de Tweede Kamer te voorkomen.16 De Eerste Kamer behandelt de begrotingswetsvoorstellen in twee fases. Eerst worden de voorstellen in handen gesteld van de Kamercommissies om begrotingsbehandeling schriftelijk voor te bereiden. De betreffende Kamercommissie brengt een eindverslag uit. In veel gevallen wordt een blanco eindverslag uitgebracht17 met het doel de begroting te kunnen afdoen als hamerstuk. Er vindt dan geen plenaire behandeling plaats van het begrotingsvoorstel. In sommige gevallen wordt een begroting wel plenair behandeld. Na de plenaire behandeling vindt over het voorstel een stemming plaats.

In de Eerste Kamer staat vooral het autorisatieaspect voorop bij de begrotingsbehandeling. De Eerste Kamer kan ten slotte geen wijzigingen aanbrengen in de begroting en bovendien is de regelmatige controle van het regeringsbeleid niet de primaire taak van de Eerste Kamer. Ook is het verwerpen van de begroting onwaarschijnlijk. In de Eerste Kamer worden ook weinig moties ingediend bij de begrotingsbehandeling.

Omdat de uitoefening van het begrotingsrecht door de Eerste Kamer van weinig betekenis lijkt te zijn hebben verschillende auteurs en de regering in het verleden gepleit voor afschaffing van het begrotingsrecht voor de Eerste Kamer.18 Dit zou tegelijk een afschaffing van de wetsvorm voor het vaststellen van de begroting inhouden. Als reden voor de afschaffing van het begrotingsrecht voor de Eerste Kamer wordt onder andere aangedragen dat de behandeling van de begroting door de Eerste Kamer alleen maar zorgt voor vertraging bij het vaststellen van de begroting, zeker gelet op het feit dat de invloed die de Eerste Kamer uitoefent op de totstandkoming van de begroting zo minimaal is.19 De wetsvorm wordt dan ook enkel als onnodig en tijdrovend ervaren. Daarnaast zou de controle van het beleid aan de Tweede Kamer moeten worden overgelaten waar het politieke primaat ligt.20 De Eerste Kamer laat echter in de laatste jaren zien dat het wel degelijk aandacht heeft voor begrotingsvraagstukken en gebruik maakt van het budgetrecht om bepaalde beleidskeuzes af te dwingen,21 in het bijzonder ook ten aanzien van de nieuwe Europese begrotingscyclus.22 Bovend’Eert en Kummeling dragen bovendien aan dat de begrotingsbehandeling voor de Eerste Kamer het moment bij uitstek is om integraal met de minister te spreken over het algemene beleid. Dit is met name voor die terreinen van belang waar weinig wetgeving wordt ingediend en behandeld.23 Het vaststellen van de begroting bij wet heeft bovendien als voordeel dat dit garandeert dat het parlement op vaste momenten, volgens vaste procedures met bepaalde waarborgen, periodiek wordt betrokken bij de begroting. Het recht om de begroting vast te stellen, het daarmee samenhangende recht van amendement voor de Tweede Kamer en het recht van het parlement om de begroting te verwerpen, is, naast de vertrouwensregel, het belangrijkste machtsmiddel van het parlement om bepaalde beleidskeuzes af te dwingen. Hoewel er de facto van de begrotingswet weinig sturing uitgaat,24 is het middel van het vaststellen van de begrotingswet van principiële betekenis voor het parlement.25 Het vaststellen van de begrotingswet heeft een legitimerende werking, de wetsvorm garandeert ten slotte de (democratische) betrokkenheid van het parlement bij de besteding van de middelen. Broeksteeg wijst in dit verband op de samenhang tussen het budgetrecht en het belastingrecht: de volksvertegenwoordiging en dus ook de Eerste Kamer, moet kunnen instemmen met de door de bevolking opgebrachte middelen.26

De Tweede Kamer stemt integraal en één voor één over de begrotingswetsvoorstellen na de plenaire behandeling van de begrotingswetsvoorstellen. Dit bevordert de mogelijkheid voor de Tweede Kamer om de begrotingen onderling af te wegen. Dit is met name van belang als er een reallocatie plaatsvindt via het amendementsrecht tussen begrotingen. Als er amendementen zijn ingediend gebeurt de stemming artikelsgewijs, eerst over het amendement en dan over het al dan niet gewijzigde artikel. Zijn er geen amendementen ingediend dan wordt er over de begroting in zijn geheel gestemd. Stemming blijft overigens achterwege als geen van de leden daarom vraagt. In dat geval stelt de voorzitter van de Kamer voor om het voorstel aan te nemen zonder stemming.27

In de praktijk worden veel begrotingshoofdstukken met algemene stemmen aangenomen.28 De Tweede Kamer heeft echter wel de mogelijkheid het begrotingshoofdstuk in zijn geheel te verwerpen of een afzonderlijk begrotingsartikel. In de praktijk vindt de stemming over de begrotingswetsvoorstellen in de Tweede Kamer voor het kerstreces plaats. Vaststelling van de begrotingen zal in dat geval niet voor 1 januari plaatsvinden. De Eerste Kamer zal ten slotte pas na 1 januari toekomen aan de stemming over de begrotingen.

In de Eerste Kamer ziet de stemming over de begrotingswetsvoorstellen er wat anders uit. In 1971 heeft de Eerste Kamer het instituut van de administratieve afdoening aanvaard. Begrotingswetsvoorstellen die op 1 mei van het jaar waarvoor de begroting geldt nog niet zijn goedgekeurd, worden zonder schriftelijke voorbereiding en beraadslaging in stemming gebracht en zonder hoofdelijke stemming aanvaard – bij hamerstuk – op voorwaarde dat het kabinet op een later tijdstip nog in een beleidsdebat treedt met de Eerste Kamer mocht daar behoefte aan zijn. In de praktijk worden de meeste begrotingen per hamerstuk afgedaan in de Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft niet de bevoegdheid om over de afzonderlijke begrotingsartikelen te stemmen, maar kan alleen in zijn geheel over de begrotingshoofdstukken stemmen.

Dat de begroting niet voor 1 januari is vastgesteld is problematisch omdat de Comptabiliteitswet 2001 er in artikel 23 impliciet vanuit gaat dat de begroting op 1 januari in werking treedt.29 Mocht de begroting niet zijn vastgesteld voor 1 januari – of in een onwaarschijnlijk geval worden verworpen – dan betekent dat echter niet dat de regering geen uitgaven mag doen of verplichtingen mag aangaan. Artikel 23 Comptabiliteitswet 2001, de zogenoemde viertwaalfde-regeling, geeft de regering van rechtswege een rechtsgrondslag voor het aangaan van verplichtingen tot een bedrag van viertwaalfde van de bedragen die bij de overeenkomstige begrotingsartikel van het voorafgaande jaar zijn toegestaan en het verrichten van uitgaven tot een bedrag zoals dat is geraamd in de ontwerpbegroting. De Minister van Financiën kan toestemming geven aan een minister om af te wijken van het maximale bedrag van viertwaalfde met als maximum de opgenomen verplichtingenbedragen in de ontwerpbegroting, volgens artikel 23 lid 2 Comptabiliteitswet 2001.30 Over de toepassing van artikel 23 lid 2 Comptabiliteitswet 2001 dient de Minister van Financiën mededeling te doen aan het parlement en de Algemene Rekenkamer.31 De regering zal dus ook na 1 januari aan haar bestaande verplichtingen en de daaruit voortvloeiende uitgaven kunnen voldoen.32 Artikel 23 Comptabiliteitswet 2001 gaat er impliciet vanuit dat nieuw beleid nog niet in uitvoering kan en mag genomen worden.33

In de praktijk is gebleken dat de vakministers veelvuldig om toestemming moeten vragen aan de Minister van Financiën om af te wijken van het maximale bedrag van viertwaalfde. Dit leidt tot onnodige administratieve lasten, omdat de Minister van Financiën eigenlijk altijd toestemming verleent en het parlement het aan hem verstrekte overzicht enkel voor kennisneming aanneemt. In overeenstemming met het parlement heeft de Minister van Financiën besloten om een doorlopende toestemming te geven aan de ministers om af wijken van de viertwaalfde-regeling en worden er niet meer jaarlijks overzichten verstrekt aan het parlement over de toepassing van artikel 23 lid 2 Comptabiliteitswet 2001. De in de ontwerpbegroting opgenomen verplichtingenbedragen gelden als maxima. Bovendien is de afspraak dat nieuw beleid geen doorgang vindt totdat de begroting formeel is vastgesteld. In de praktijk wordt de viertwaalfde-regeling dan ook niet meer toegepast, tenzij het parlement alsnog een overzicht wenst te ontvangen over een bepaald jaar en een bepaalde begroting.34

In de Comptabiliteitswet 2016 is artikel 23 Comptabiliteitswet 2001 vervangen door een nieuwe bepaling die de huidige praktijk deels codificeert. In het eerste lid van artikel 2.25 is opgenomen dat zolang de begroting niet is vastgesteld lopend beleid met terughoudendheid in uitvoering wordt genomen. Volgens de memorie van toelichting betekent dit dat lopend beleid dat in de begroting voor het nieuwe jaar is voorzien kan worden gecontinueerd.

Het begrip ‘terughoudendheid’ wordt echter niet verder toegelicht. Doordat er geen expliciet maximum wordt genoemd zowel in tijd als in geld is het niet op voorhand duidelijk hoeveel het lopend beleid mag kosten en hoelang een dergelijke situatie voort kan duren. Dit kan mogelijk afbreuk doen aan het budgetrecht. De Minister van Financiën daarentegen acht een begrenzing in geld of tijd echter niet noodzakelijk gelet op de jarenlange praktijk.35

In het tweede lid van artikel 2.25 is vervolgens bepaald dat nieuw beleid niet in uitvoering wordt genomen, tenzij uitstel van uitvoering niet in het belang van het Rijk is en het parlement hierover is geïnformeerd.36 Met deze bepaling, dat nieuw beleid in principe niet mag worden uitgevoerd, wordt expliciet neergelegd wat reeds impliciet uit de praktijkafspraken tussen de regering en het parlement volgde bij de toepassing van artikel 23 Comptabiliteitswet 2001. Tot nieuw beleid rekent de regering volgens de memorie van toelichting maatregelen of besluiten met financiële consequenties waarover het parlement nog niet is geïnformeerd. Met de codificatie van de huidige praktijk beoogt de regering een versterking van het budgetrecht.37 Naar mijn idee is een versterking van het budgetrecht hier niet per definitie aan de orde, omdat de regering te gemakkelijk zou kunnen overgaan tot toepassing van dit artikel en hiermee het budgetrecht zou kunnen omzeilen. In de bepaling staat dat nieuw beleid mag worden uitgevoerd wanneer uitstel van het beleid niet in het belang is van het Rijk – dit betekent volgens de memorie van toelichting dat sprake moet zijn van een ‘spoedeisend belang’ – en het parlement is geïnformeerd. Hiermee lijkt het artikel de suggestie te wekken dat als er sprake is van een ‘spoedeisend belang’ het voldoende is dat het parlement wordt geïnformeerd over de uitgave. De regering benadrukt in de memorie van toelichting naar mijn idee onvoldoende dat het enkel informeren van het parlement geen voldoende voorwaarde is voor de uitoefening van het budgetrecht.38 Enkel in zeer uitzonderlijke situaties, zoals tijdens de financiële crisis, zal een uitzondering moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt (zie paragraaf 2.13). Het is de vraag of een situatie die ‘niet in het belang is van het Rijk’ of een ‘spoedeisend belang’ beperkt is tot deze situaties.39

In de laatste jaren is er veel discussie in beide Kamers over het tijdpad van de begrotingsbehandeling in achtereenvolgens de Tweede en de Eerste Kamer. In het licht van Europese regelgeving is Nederland sinds 2013 namelijk verplicht om voor 1 januari de begroting te hebben vastgesteld. Hoofdstuk 6 gaat verder in op deze discussie. In de jaren 2013, 2015 en 2016 zijn alle begroting voor 1 januari vastgesteld.40

Nadat de begrotingswetten zijn aangenomen treden deze pas in werking nadat zij zijn bekend gemaakt (artikel 88 Grondwet). De begrotingswetten worden gepubliceerd in het Staatsblad. De uitvoering van de begroting start op 1 januari.41

De Minister van Financiën is belast met het toezicht op de uitvoering van de departementale begrotingen.42 Over de begrotingsuitvoering wordt het parlement drie keer per jaar ingelicht door middel van een budgettaire nota. Dit is de Voorjaarsnota (uiterlijk 1 juni), de Miljoenennota met de Vermoedelijke Uitkomsten (op Prinsjesdag) en de Najaarsnota (uiterlijk 1 december).

In de Voorjaarsnota wordt een overzicht gegeven van de wijzigingen die noodzakelijk zijn in de uitgaven en de ontvangsten van het lopende begrotingsjaar en de vier daarop volgende jaren ten opzichte van de ontwerpbegrotingen.43 De bijstellingen zijn gebaseerd op het Centraal Economisch Plan van het CPB dat in maart verschijnt. De nota geeft een voorstelling van de ontwikkeling van de economie, de ontvangsten en de uitgaven. Het opstellen van de Voorjaarsnota valt vrijwel gelijk met het hoofbesluitvormingsmoment over de begroting van het volgende jaar. De Voorjaarsnota is ook het moment waarop het beleid nog enigszins bijgesteld kan worden aan de hand van de doelstellingen zoals neergelegd in het regeerakkoord.44 Bovendien wordt de begroting al in de zomer voorafgaand aan de Voorjaarsnota vastgesteld en is daarom in januari op sommige punten achterhaald.45 Eind juni of begin juli wordt in de Tweede Kamer plenair gedebatteerd over de Voorjaarsnota. De Kamer debatteert dan met de regering over de in de Voorjaarsnota gepresenteerde ontwikkelingen en de door de regering genomen besluiten naar aanleiding van deze ontwikkelingen. De Voorjaarnota is politiek dan ook van aanzienlijke betekenis. Aan de Voorjaarsnota is de eerste suppletoire begroting gekoppeld. In de Eerste Kamer wordt niet plenair gedebatteerd over de Voorjaarsnota.

De Vermoedelijke Uitkomsten die worden gepresenteerd in de Miljoenennota op Prinsjesdag bevatten een overzicht van de wijzigingen ten opzichte van de Voorjaarsnota én bevatten tevens wijzigingen in de ramingen die nader in het lopende jaar noodzakelijk zijn.46 De Vermoedelijke Uitkomsten gaan niet gepaard met een suppletoire begroting. De mutaties worden meegenomen in de aan de Najaarsnota gekoppelde tweede reguliere suppletoire begroting. De Vermoedelijke Uitkomsten opgenomen in de Miljoenennota zijn daarom van geringe betekenis. In het wetsvoorstel voor de nieuwe Comptabiliteitswet is de eis dat de Miljoenennota ook de Vermoedelijke Uitkomsten bevat dan ook vervallen.47 De Miljoenennota geeft financiële en politieke informatie over de invulling van het regeerakkoord. En geeft daarnaast een overzicht van de belangrijkste (nieuwe) maatregelen en wijzigingen in de Rijksfinanciën.48 Ook bevat de Miljoenennota de meerjarencijfers. De Miljoenennota is onderwerp van debat tijdens de algemene politieke beschouwingen. Omdat de Miljoenennota te beschouwen is als belangrijke toelichting op de begroting en meer in het algemeen op het algemene financiële beleid en de voortgang met betrekking tot het regeerakkoord, is deze nota, net als de Voorjaarsnota, politiek van aanzienlijke betekenis.

De Najaarsnota bevat een overzicht van wijzigingen in de ramingen die in aansluiting op de wijzigingen zoals opgenomen in de Vermoedelijke Uitkomsten in het verdere begrotingsjaar nodig zijn.49 De wijzigingen die zich in de begroting hebben voorgedaan na het indienen van de eerste suppletoire begroting worden verwerkt in de aan de Najaarsnota gekoppelde suppletoire begroting. De Najaarsnota bevat, in tegenstelling tot de Voorjaarsnota, geen overzicht van de invloed van de wijzigingen van de uitgaven en de inkomsten ten opzichte van de meerjarenramingen. De Najaarsnota actualiseert enkel de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven in het lopende begrotingsjaar. Vlak voor het einde van het jaar vindt er in de Tweede Kamer een plenair debat plaats over de Najaarsnota. In de Eerste Kamer vindt geen debat plaats over de Najaarsnota.

Tot voor kort werd ook de Februarinota, of de Voorlopige Rekening, uiterlijk 1 maart na afloop van het begrotingsjaar, apart aangeboden aan het parlement. Deze nota bevatte de veranderingen in de begroting die zich hebben voorgedaan na de Najaarsnota, maar ging niet gepaard met een suppletoire begroting. De veranderingen in de begroting ten opzichte van de

Najaarsnota worden in de derde suppletoire begroting, de slotwetten, aan de Kamers voorgelegd – die uiterlijk de derde woensdag van mei wordt aangeboden aan het parlement. Om de administratieve lasten binnen de overheid te verminderen wordt de Voorlopige Rekening sinds 2012 geïntegreerd met het Financieel Jaarverslag van het Rijk, dat ook uiterlijk de derde woensdag van mei wordt aangeboden aan het parlement.50