II.5.3.4.2 Het recht om informatie te ontvangen over procedure en incidenten in de procedure

In de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep vormt de hoorzitting de belangrijkste procedurele 'gebeurtenis'. Het tweede lid van artikel 7:2 Awb bepaalt dan ook dat het bestuursorgaan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift en belanghebbenden die bij de voorbereiding van het primaire besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht, op de hoogte stelt van de hoorzitting (en in administratief beroep het bestuursorgaan dat het bestreden besluit genomen heeft). In de toelichting wordt aangegeven dat het onder omstandigheden wenselijk kan zijn de kring van personen die op de hoogte moeten worden gesteld niet te beperken tot de in die bepaling genoemde personen maar uit te breiden met andere belanghebbenden.2 In artikel 7:16 van de Awb is in het tweede lid een vergelijkbare regeling voor het administratief beroep neergelegd. Daarin heeft één aanvulling plaatsgevonden. Het beroepsorgaan dient, naast de indiener van het beroepschrift en belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit of bij de behandeling van het bezwaarschrift hun zienswijze naar voren hebben gebracht, ook het bestuursorgaan van de hoorzitting op de hoogte te stellen. De toevoeging is inherent aan het feit dat de procedure in administratief beroep bij een ander bestuursorgaan gevolgd moet worden dan het orgaan dat het besluit genomen heeft en dit laatste orgaan derhalve in dit opzicht dezelfde status als een belanghebbende in de procedure krijgt. Datzelfde geldt min of meer indien er een adviescommissie is ingesteld in de zin van artikel 7:13 Awb. In dat geval moet ook een vertegenwoordiger van het bestuur voor het horen worden uitgenodigd ingevolge het vijfde lid van die bepaling. Daaruit volgt dat deze ook op de hoogte moet worden gesteld van de hoorzitting en de gelegenheid om het standpunt toe te lichten. Voorts zal ook de commissie in elk geval de belanghebbenden als bedoeld in artikel 7:2 tweede lid op de hoogte moeten stellen van de hoorzitting.

Het eerste lid van artikel 7:2 Awb bepaalt in algemene zin dat belanghebbenden de gelegenheid moet worden geboden om gehoord te worden, terwijl het tweede lid beoogt te garanderen dat in elk geval de belanghebbenden die al eerder in de procedure betrokken waren ook daarvan op de hoogte worden gesteld.3 In deze zin kan de kennisgevingplicht mijns inziens ook als een uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor, althans een noodzakelijke voorwaarde om daaraan recht te kunnen doen, gezien worden. Indien belanghebbenden niet tijdig op de hoogte worden gesteld van de mogelijkheid om gehoord te worden, kunnen zij immers geen gebruik maken van het recht dat zij daarop hebben. De Waard geeft aan dat het recht om informatie te ontvangen ziet op de omstandigheid dat een procedure van start gaat, het onderwerp van het geschil, de stellingen van de wederpartij, het ondersteunend materiaal dat de wederpartij in de procedure inbrengt alsook wie de wederpartij is.4 De kennisgeving van de hoorzitting moet volgens De Waard ondergebracht worden bij de deeleis dat een partij het recht heeft op informatie dat de procedure van start gaat. Omdat daarover in de voorprocedure geen onduidelijkheid kan bestaan voor de belanghebbenden aangezien de procedure — in zijn optiek — dan reeds van start is gegaan (de primaire besluitvorming is reeds gestart en geëindigd) krijgt deze deeleis een iets andere betekenis in die fasen. Het vereiste van behoorlijke kennisgeving ziet volgens De Waard in administratief beroep of in beroep bij de rechter dan ook vooral op elementaire onderdelen van een lopende procedure5, zoals kennisgeving van de mondelinge behandeling of andere procedurele stappen. Voor de bezwaarschrift-procedure en het administratief beroep is een dergelijke kennisgevingsplicht van de hoorzitting expliciet neergelegd in de Awb.

Het beginsel van hoor en wederhoor omvat vier deelaspecten. Het enige aspect dat geen afzonderlijke aandacht krijgt, in de zin dat daaraan een afzonderlijke paragraaf is gewijd in dit onderzoek, vormt de eis dat er voldoende gelegenheid moet worden geboden voor de voorbereiding van het eigen standpunt. Voor zover van belang komt dit aspect terug in de paragrafen die betrekking hebben op uitwerkingen van het recht om informatie te ontvangen en verschaffen. Zoals eerder aangegeven, vormt het bieden van voldoende tijd aan belanghebbenden een belangrijke voorwaarde voor het kunnen uitoefenen van deze rechten. Dit aspect komt ook terug in de eisen die gesteld worden aan de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures in de Awb. Te denken valt aan de eerder besproken mogelijkheid om stukken in te dienen tot tien dagen voor de hoorzitting. Een andere uitwerking van dat aspect is de eis dat belanghebbenden een oproeping voor de hoorzitting ontvangen. Van belang is daarbij dat hen een redelijke termijn tot de zitting gegund wordt. Zij dienen op grond van het beginsel van hoor en wederhoor immers voldoende gelegenheid te hebben om zich voor te bereiden daarop en hetgeen zij daar naar voren zouden willen brengen.6 In de oproeping behoren dan ook datum, plaats en tijdstip van de hoorzitting te worden aangegeven. Er is echter niet in de Awb bepaald welke termijn in acht moet worden genomen en wat als een redelijke termijn beschouwd kan worden. Het ligt evenwel voor de hand dat een datum en tijdstip om te verschijnen op de hoorzitting niet te kort na de oproeping mag liggen, omdat belanghebbenden daarmee beknot worden in hun voorbereidingsmogelijkheden en dientengevolge in hun verweermogelijkheden.7 In artikel 7:4 Awb is in het derde lid geregeld dat belanghebbenden in de oproeping voor de hoorzitting gewezen worden op de mogelijkheid dat zij tot tien dagen voor de hoorzitting nadere stukken kunnen indienen alsmede op de plaats waar en het tijdstip waarop de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage liggen. Daaruit kan worden afgeleid dat er in elk geval — volgens de wetgever — op zijn minst een termijn van tien dagen ligt tussen de oproeping en het horen.8 In de literatuur wordt aangenomen dat er een redelijke termijn in acht moet worden genomen, maar het zal van de omstandigheden van het geval afhangen wat als een redelijk kan worden beschouwd.9 Aangenomen moet echter worden dat in veel gevallen een langere termijn dan tien dagen nodig is ter voorbereiding van de hoorzitting. In de jurisprudentie is de duur van de termijn die ligt tussen de uitnodiging en de hoorzitting geen punt van geschil dat regelmatig aan de orde komt. Voor de bestuursrechter geldt op grond van artikel 8:56 Awb dat partijen ten minste drie weken voor de zitting een uitnodiging voor de zitting dienen te ontvangen.

Achtergrond daarvoor is de goede procesorde.10 Aan artikel 8:56 Awb lijkt (in combinatie met artikel 8:57 Awb) door de bestuursrechter wel eens ambtshalve te zijn getoetst.11 Het is echter de vraag of die bepaling(en) naar de heersende lijn in de jurisprudentie een voorschrift van openbare orde betreft waaraan ambtshalve kan (en moet) worden getoetst.12 Het aanhouden van eenzelfde termijn van drie weken voor de bestuurlijke voorprocedures lijkt mij als uitgangspunt redelijk.

Hoewel de redelijkheid van de termijn tussen oproeping en de hoorzitting als zodanig niet aan bod is gekomen in de jurisprudentie van de bestuursrechter, heeft deze wel regelmatig moeten oordelen over weigeringen van het bestuursorgaan op verzoeken om uitstel van de hoorzitting. Het gevolg van die weigeringen is veelal dat een belanghebbende niet of zonder gemachtigde op de hoorzitting is verschenen. De bestuursrechter zal in dat geval moeten beoordelen of een schending van artikel 7:2 Awb heeft plaatsgevonden, nu deze bepaling vereist dat belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld om gehoord te worden. De bestuursrechter is in het algemeen niet snel genegen om aan te nemen dat een bestuursorgaan terecht geen uitstel heeft verleend. Verschillende factoren kunnen een rol spelen in het kader van de vraag of een verzoek om uitstel geweigerd kan worden. Een belangrijke factor lijkt te zijn binnen welke termijn na de uitnodiging om uitstel wordt verzocht. Gebeurt dit direct daarna, bestaat er minder aanleiding om het verzoek te weigeren.13 Vakantie van de gemachtigde of ziekte van de gemachtigde vormen in principe omstandigheden die voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en nopen niet tot het verlenen van uitstel. Verder kan nog relevant zijn in welke periode de hoorzitting gepland stond (vakantieperiode of niet) en of het bestuur dan wel commissie een bepaalde gedragslijn volgde waarbij verzoeken om uitstel steeds werden gehonoreerd.14 Gelet op het belang dat aan het horen gehecht moet worden in de be-zwaarfase en aan de voortvarendheid van de besluitvorming is een strenge benadering van de rechter ten aanzien van weigeringen om uitstel te verlenen ook op zijn plaats. Ook voor de zitting in eerste aanleg bij de bestuursrechter geldt immers dat uitstel van de behandeling van de zaak alleen verleend wordt als daartoe aanleiding bestaat gelet op de goede procesorde.15 In de handreiking bezwaarschriftprocedure wordt geadviseerd om slechts uitstel te verlenen, indien daar gemotiveerd om is verzocht alsmede om dat slechts eenmaal te doen. Daar wordt ook aangegeven dat indien gemotiveerd om uitstel wordt verzocht dat verzoek in beginsel gehonoreerd moet worden.16 Dat lijkt mij, aangenomen dat er goede redenen voor het uitstel worden aangevoerd zoals ziekte of onvoorziene omstandigheden, een goed uitgangspunt. In dit soort gevallen zal een redelijk evenwicht gevonden moeten worden tussen de goede procesorde alsmede de verweer-mogelijkheden van partijen en een voortvarend verloop van de procedure.

Een andere uitwerking van het recht om informatie te ontvangen die samenhangt met het horen in de bestuurlijke voorprocedures is het recht om informatie te ontvangen over hetgeen tijdens het horen aan de orde is gekomen. In artikel 7:7 en 7:21 van de Awb is een verplichting om van het horen een verslag te maken neergelegd. Indien gehoord wordt door een commissie bevat artikel 7:13, zesde lid, van de Awb de verplichting dat het schriftelijke advies van de commissie tevens een verslag van het horen bevat. De wetgever heeft het ten behoeve van de beslissing op het bezwaarschrift als ook ten behoeve van de vorming van het dossier, dat eventueel in een latere fase moet worden overgelegd aan de beroepsinstantie, noodzakelijk geacht dat het verhandelde tijdens de hoorzitting schriftelijk wordt vastgelegd.17 Het vereiste dát een schriftelijke verslaglegging dient plaats te vinden van het horen, is echter ook meteen het enige vereiste dat de Awb stelt aan het verslag van de hoorzitting. Op welke wijze het verslag wordt vormgegeven en wat exact in het verslag behoort te worden opgenomen, laat artikel 7:7 Awb (en ook het zesde lid van artikel 7:1 3) in het midden. De wetgever stelt dat het afhankelijk is van de omstandigheden van het geval en van het bestuursorgaan op welke wijze en hoe uitvoerig de verslaglegging geschiedt.18 Van belang is in dat kader of tijdens de hoorzitting nieuwe feiten of omstandigheden naar voren komen die nog niet in de schriftelijke stukken aan de orde zijn geweest. Dan zal eerder een uitgebreid verslag in de rede liggen waarin deze feiten of omstandigheden worden weergegeven. Essentieel is dat in elk geval de kern van hetgeen aan de orde is gekomen schriftelijk wordt vastgelegd aldus de wetgever. Hoe uitvoeriger de hoorzitting des te meer een uitvoerig verslag in de rede ligt.19 Datzelfde moet worden aangenomen voor het aantal belanghebbenden: hoe meer belanghebbenden des te meer ligt een uitvoeriger verslag in de rede.20 Ook indien getuigen of deskundigen gehoord worden in het bijzijn van de belanghebbenden moet mijns inziens het verslag uitvoeriger zijn en in elk geval op hoofdlijnen de verklaringen van die personen bevatten.21 De bestuursrechter heeft zich aan de bedoeling van de wetgever geconformeerd. In een uitspraak van de Centrale Raad wordt naar aanleiding van een klacht van appellant inzake het verslag van de hoorzitting overwogen dat:

Een woordelijke weergave van hetgeen aan de orde is gekomen is derhalve niet vereist en de bestuursrechter zal aan de hand van de omstandigheden van het geval beoordelen of het verslag voldoet. Er geldt echter wel een ondergrens: de rechtbank Den Bosch achtte bijvoorbeeld een verslag waaruit in het geheel niet blijkt op welke wijze of door wie een belanghebbende is gehoord alsmede wat tijdens het horen naar voren is gebracht ongeoorloofd.23 De beweerdelijke (inhoudelijke) onjuistheid van het verslag als zodanig kan, volgens de Afdeling, echter geen grond van vernietiging van het besluit zijn. In die zaak was een verslag gemaakt van de hoorzitting en volgens de Afdeling was dat reeds voldoende vanuit het oogpunt van artikel 7:7 Awb.24 De onjuistheid kunnen belanghebbenden bij de Afdeling aan de orde stellen, die de kritiek in haar overwegingen kan betrekken.25

Aan de plicht tot schriftelijke verslaglegging kan volgens de wetgever voorts op verscheidene manieren worden voldaan. Er kan een afzonderlijk verslag van het horen worden opgesteld, maar ook kan in de beslissing op bezwaar hetgeen ter sprake is gekomen tijdens de hoorzitting worden opgenomen.26 In de Awb is niet bepaald dat en op welk moment, indien er een afzonderlijk verslag is opgesteld, dit verslag ook aan belanghebbenden dient te worden toegezonden. De Afdeling heeft echter in een uitspraak van 12 juni 1997 reeds aangegeven dat het verslag uiterlijk met de beslissing op bezwaar aan belanghebbenden moet worden toegezonden.27 Toezending na het besluit op bezwaar leidt tot strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. In dezelfde uitspraak geeft de Afdeling ook aan dat het vanuit zorgvuldigheidsoogpunt wenselijk zou zijn om het verslag voor de beslissing op bezwaar toe te zenden, zodat belanghebbenden daar eventueel nog op kunnen reageren.28Het bestuursorgaan kan op die wijze bij de besluitvorming rekening houden met de opmerkingen of aanvullingen van de belanghebbenden. Indien het horen plaatsvindt door een adviescommissie en het bestuursorgaan afwijkt van dat advies, behoort het advies, dat een verslag van het horen moet bevatten, samen met de beslissing aan belanghebbenden te worden toegezonden.29

De wetgever zoekt de ratio voor de plicht tot schriftelijke verslaglegging van hetgeen aan de orde is gekomen tijdens de hoorzitting, naast de kwaliteit van de beslissing op bezwaar, met name in de vorming van het dossier met het oog op een mogelijke beroepsprocedure daarna.30 Enerzijds speelt derhalve de zorgvuldigheid van de besluitvorming een rol en anderzijds de connexiteit met de procedure bij de bestuursrechter. Teunissen geeft aan dat door de bestuursrechter onder de Wet Arob reeds een ongeschreven plicht tot het schriftelijk vastleggen van het verhandelde tijdens de hoorzitting werd aangenomen, indien het horen niet geschiedde door het bestuur zelf, maar door een of meer leden daarvan dan wel ambtenaren of een commissie (voor zover een dergelijke plicht niet reeds schriftelijk was vastgelegd in een verordening).31 In die gevallen heeft de verslaglegging vooral een functie vanuit het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming. Het bestuursorgaan (in voltallige samenstelling) is immers niet bij het horen betrokken geweest en moet, teneinde voldoende rekening te kunnen houden met hetgeen naar voren is gebracht bij de besluitvorming, deugdelijk op de hoogte worden gebracht van het verhandelde tijdens de hoorzitting.32 Uit enkele uitspraken onder de Wet Arob blijkt echter ook dat schriftelijke verslaglegging van het horen geëist werd, indien het bestuur zelf in volledige samenstelling gehoord had.33 In die gevallen schuift het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming in mijn ogen meer naar de achtergrond, omdat het bestuur reeds op de hoogte is van hetgeen naar voren is gebracht tijdens de hoorzitting. De plicht tot schriftelijke verslaglegging staat in dergelijke gevallen vooral ten dienste van de dossiervormingsfunctie en de controlerende functie van de bestuursrechter in de beroepsprocedure. De bestuursrechter behoort immers na te gaan of voldoende rekening is gehouden met het verhandelde tijdens de hoorzitting met het oog op de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de motivering van het besluit.34 Daarmee hangt mijns inziens ook samen dat de verslaglegging ten dienste staat aan de processuele belangen van de belanghebbenden die gehoord zijn. Op die manier worden alle aangevoerde argumenten en informatie van belanghebbenden vastgelegd en is kenbaar voor belanghebbenden en in theorie — verzekerd dat ze, voor zover relevant, bij de besluitvorming worden betrokken. In een enkele uitspraak onder de Wet Arob worden ook de processuele belangen van de bezwaarmakers genoemd als een belang dat gediend wordt met de schriftelijke verslaglegging.35 Een vergelijking met de functie van het proces-verbaal van de terechtzitting in de procedure bij de bestuursrechter lijkt op zijn plaats. Opmerkelijk is wel dat een proces-verbaal slechts opgesteld behoeft te worden, indien een partij daarom verzoekt of de rechter dit ambtshalve bepaalt, en indien hoger beroep wordt ingesteld. Het procesverbaal lijkt derhalve onder de Awb voor de procedure van de rechter vooral in het teken te staan van de controlerende functie van de hoger beroepsinstantie. In het geval getuigen of deskundigen gehoord zijn ter terechtzitting behoren hun verklaringen, eveneens met het oog op dat doel, daarin (al dan niet integraal) opgenomen te worden.36

De Awb schrijft in elk geval thans voor dat in alle gevallen een schriftelijk verslag van het horen in de bestuurlijke voorprocedures moet worden opgesteld. Die verplichting gaat verder dan in de bestuursrechterlijke procedure. Tegelijkertijd zijn de eisen aan de inhoud van het verslag minder verstrekkend. Daaruit blijkt dat de informatiefunctie van het horen en de dossiervormingsfunctie van de bestuurlijke voorprocedures bij deze eis domineren. De Afdeling lijkt de verslaglegging thans ook vooral in het teken van het zorgvuldigheidsbeginsel, als norm voor de besluitvorming, te plaatsen. Daaraan moet mijns inziens echter ook nog de bescherming van de processuele belangen van belanghebbenden worden toegevoegd.

Naast informatie omtrent de hoorzitting hebben belanghebbenden ook baat bij andere informatie omtrent de procedurele gang van zaken en ook de hen toekomende procedurele rechten.37 De kennisgevingsplicht is in artikelen 7:4 en 7:18, derde lid, van de Awb dan ook nog verder uitgebreid. In de oproeping voor het horen moet het bestuursorgaan tevens aangeven dat een belanghebbende tot tien dagen voor de hoorzitting stukken kan indienen alsmede waar en wanneer de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage liggen. Zowel het recht om stukken in te dienen als het inzagerecht kunnen worden gezien als een uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor en worden op dezelfde wijze ingevuld als de vergelijkbare rechten die gelden in de procedure bij de bestuursrechter. De uitbreiding van de kennisgevingsplicht dient in het verlengde daarvan dan ook in datzelfde perspectief te worden gezien. Van het vereiste van behoorlijke kennisgeving in bezwaar maakt derhalve ook de eis uit dat belanghebbenden op de hoogte worden gesteld van de procedurele rechten die hen toekomen. De kennisgevingsplicht is in de Awb echter beperkt tot de hiervoor genoemde procedurele rechten. In artikel 7:8 Awb is bijvoorbeeld niet neergelegd dat in de oproeping gewezen moet worden op de mogelijkheid om op verzoek getuigen of deskundigen mee te brengen naar de hoorzitting. Hoewel daartoe geen wettelijke verplichting bestaat, lijkt het desondanks wenselijk indien het bestuur of de commissie van die mogelijkheid melding maakt in de oproeping. Teunissen wijst er voorts nog op dat het wenselijk is dat belanghebbenden ook gewezen worden op de mogelijkheid om zich door een gemachtigde te laten vertegenwoordigen.38 Opdat belanghebbende optimaal van hun verweermogelijkheden en de hen toekomende procedurele rechten gebruik kunnen maken, is het wenselijk dat in de oproeping voor de hoorzitting zoveel mogelijk op dergelijke rechten gewezen wordt.