I.2.5 De grondwetsherziening van 1848

De grondwetsherziening van 1848 is een fundamentele herziening geweest in de moderne staatkundige geschiedenis. Ook de grondwetsherzieningsprocedure veranderde ingrijpend en is vanaf 1848 op hoofdlijnen hetzelfde gebleven tot op de dag van vandaag. Het is daarom zaak om het herzieningsproces van de herzieningsprocedure van 1848 grondig te beschrijven en te analyseren. In deze paragraaf staat daarom de volgende vraag centraal: wat zijn de belangrijkste wijzigingen aan de herzieningsprocedure en wat waren haar uitgangspunten? Om deze vragen te beantwoorden dienen we de achtergrond van de grondwetsherziening van 1848 in ogenschouw te nemen.

Na de grondwetsherziening van 1840 bleef er ontevredenheid bestaan over de Grondwet bij een aantal leden van de Tweede Kamer, ook wel aangeduid als ‘de Negenmannen’.1 De Negenmannen schreven een voorstel tot herziening van de Grondwet. Het voorstel was in aanzienlijke mate gebaseerd op Thorbeckes Proeve van herziening der grondwet volgens de Aanteekening van 1840. Volgens de Negenmannen ging de grondwetsherziening van 1840 niet ver genoeg in de beperking van de macht van de Koning: de Grondwet van 1840 regelde o.a. geen politieke ministeriële verantwoordelijkheid en geen onschendbaarheid van de Koning.2 Op 9 december 1844 dienden de Negenmannen het verstrekkende voorstel.3

Voor dit onderzoek is het niet nodig is om de volledige inhoud van het ingrijpende voorstel van de Negenmannen te bespreken. Ik beperk mij tot het voorstel tot verandering van de herzieningsprocedure. Wat behelsde het voorstel van Thorbecke c.s. met het oog op de herzieningsprocedure? De Negenmannen waren zeer uitgesproken over de noodzaak van aanpassing van de procedure.4 Twee aspecten van de procedure van 1815 wilden zij handhaven: het oproepen van de Tweede Kamer in dubbelen getale en het systeem van twee lezingen. Daarbij stelden zij voor dat de vereiste gekwalificeerde meerderheid werd teruggebracht naar tweederden. De tekst van het voorstel van de Negenmannen luidde als volgt:

Opvallend is dat de idee van de kamerontbinding nog niet had postgevat in dit voorstel. Daarbij wijs ik nog op het volgende: de Tweede Kamer zou in dubbelen getale met de Eerste Kamer in een verenigde zitting vergaderen.

Op basis van de ingrijpende voorstellen van de Negenmannen ontstond er een crisisstemming in de regering. Koning Willem II zou woedend geweest zijn en wilde een verdere herziening voorkomen.6 Het voorstel van de Negenmannen haalde het uiteindelijk niet; op 30 mei 1845 besloot de Tweede Kamer het voorstel met 34 tegen 21 stemmen niet verder in behandeling te nemen.7 Het ging hier om een kamerinitiatief; volgens de uitleg van Van Maanen mocht alleen de regering een voorstel doen tot een grondwetsherziening. Deze zienswijze hield zoals hiervoor reeds aangegeven verband met de zogenaamde prealabele soevereiniteit. Ook ver na 1840 bleek een deel van de Tweede Kamer nog steeds overtuigd van deze opvatting.8 Bovendien waren de regering en uiteindelijk ook de Kamer niet overtuigd van de noodzaak van een grondwetsherziening.9

In 1848 was de tijd wel rijp voor een grondwetsherziening. In dat jaar vonden in Europese landen verschillende revoluties plaats. Op 27 februari 1848 bereikten officiele berichten Koning Willem II over de Februarirevolutie (die een einde maakte aan het koningschap van Louis-Philippe) in Frankrijk.10 De regering was toen reeds bezig met een groot aantal weinig ingrijpende ontwerpen ter wijziging van de Grondwet; deze diende de regering op 8 maart in.11 Ook was de Koning bekend met het feit dat in een aantal Duitse steden onlusten hadden plaatsgevonden in het kader van de zogenoemde Maartrevolutie.12 Willem II besloot op 13 maart 1848 om de Voorzitter van de Tweede Kamer te ontbieden. In dat gesprek deed hij een concessie voor een ruimere grondwetsherziening.13 Op 15 maart riep de Koning Lodewijk Casper Luzac op naar zijn paleis. Luzac, lid van de Tweede Kamer, raadde de Koning vervolgens aan om een commissie voor een grondwetsherziening in te stellen. Luzac raadde daarbij aan Thorbecke, Donker Curtius en Lightenveld als commissieleden te benoemen. Koning Willem II benoemde uiteindelijk op 17 maart 1848 bij koninklijk besluit de volgende vijf leden van de grondwetscommissie: Thorbecke, Donker Curtius, De Kempenaer, Luzac en Storm. Vier heren van deze commissie waren voormalige Negenmannen en konden aan de slag met het ontwerpen van de Grondwet.14 In enkele weken schreef de commissie een voorstel, waarvoor het negenmannenvoorstel als grondslag diende. Het ontwerp was op 12 april 1848 gereed voor de Koning. Voor deze dissertatie beperk ik mij vooral tot de bevindingen over de grondwetsherzieningsprocedure.

Binnen de commissie waren meningsverschillen over hoe de herzieningsprocedure eruit moest zien. Thorbecke stond, gelet op het voorstel der Negenmannen zoals hierboven omschreven, voor een lichte correctie, verlichting en verduidelijking van het bestaande stelsel.15 Dirk Donker Curtius was geïnspireerd door de Belgische Grondwet. 16 Niet toevallig is dat juist hij pleitte voor een tussentijdse kamerontbinding. In België was in 1831 namelijk een Grondwet ingevoerd waarvan twee lezingen en een tussentijdse kamerontbinding onderdelen waren. In dat systeem verklaart – tot de dag van vandaag - de preconstituante (in eerste lezing) dat een bepaald grondwetsartikel voor herziening is aangewezen, niets meer of minder. In België hebben de nieuwgekozen (de zgn. constituante) kamers vervolgens in tweede lezing de mogelijkheid om op de betreffende grondwetsbepaling te herzien. Deze kamers zijn vrij om het betreffende artikel te herzien, de zgn. preconstituante bepaalt niet over welk voorstel gestemd wordt, zij wijst enkel aan over welk artikel de constituante kan wijzigen. De constituante kan zelf vervolgens zelf bepalen wat de inhoud van het betreffende herziening van dat artikel zal zijn. Die structuur zien we nog steeds in de huidige Belgische Grondwet. 17

De commissie kwam uiteindelijk tot een compromis met betrekking tot de opvattingen van Thorbecke en Donker Curtius. Het voorstel van de commissie behelsde het volgende: na de totstandkoming van de verklaringswet in eerste lezing vond er een ontbinding plaats van de Tweede en Eerste Kamer. De Tweede Kamer zou dan in dubbelen getale samenkomen om vervolgens met een tweederde meerderheid te beslissen. Deze tweede lezing zou in een verenigde zitting plaatsvinden met de Eerste Kamer. Hierin was duidelijk het voorstel van de Negenmannen te zien. De commissie beoogde de vereiste gekwalificeerde drievierde meerderheid naar een tweederde meerderheid te verlagen. Opmerkelijk is dat na deze de stemming door de verenigde zitting de Kamers wederom ontbonden moesten worden.18 Het doel hiervan was het realiseren van een duidelijke afbakening tussen de vergadering die over de Grondwet ging en de vergadering die over dagelijkse kwesties besliste.19

Een andere implicatie van deze opzet is de verzwakking van de positie van de Eerste Kamer: in de tweede lezing verkreeg de Eerste Kamer net als het voorstel van de Negenmannen een rol, maar dan slechts in verenigde zitting. Het aantal leden van de Eerste Kamer werd voor deze vergadering niet verdubbeld.

Er valt bovendien een belangrijk verschil met het Belgische systeem te ontwaren. Artikel 185 van het commissievoorstel luidde dat de noodzaak voor een grondwetsherziening duidelijk aangewezen en uitgedrukt moet worden in de verklaringswet. In het licht van de Grondwetten van 1814, 1815 en 1840 ging de tweede lezing slechts over de inhoud van het voorstel, zoals deze in eerste lezing was bepaald. Anders dan in België is de Nederlandse tweede lezing strikt gebonden aan wat in eerste lezing is verklaard.

De rapportage van de staatscommissie was tot stand gebracht gedurende een strijd gaande om ministersposten. Na dit moeizame proces20 was de uitkomst dat De Kempenaer als minister van Binnenlandse Zaken en Donker Curtius als minister van Justitie de herzieningsvoorstellen zouden optreden als verdedigers van de herzieningsvoorstellen. Op het punt van de grondwetsherzieningsprocedure week het voorstel van de regering op een aantal punten af van het voorstel van de Staatscommissie. De aanpassing betrof het volgende: de verdubbeling van het aantal parlementariërs strekte zich niet alleen uit over de Tweede Kamer, maar ook over de Eerste Kamer.21

Vervolgens was het de taak van Donker Curtius om het voorstel te verdedigen in de Tweede Kamer.22 Vooral de hand van Donker Curtius zien wij terug in het voorstel betreffende de herzieningsprocedure. De Tweede Kamer onthaalde het voorstel van de regering zeer kritisch op drie belangrijke onderdelen. De Tweede Kamer wees in haar voorlopig verslag op de volgende punten. Ten eerste, de Kamer beschouwde de dubbele ontbinding als zeer omslachtig en vooral een bemoeilijking van de procedure. Ten tweede, de bijeenroeping van beide Kamers in een verenigde vergadering in tweede lezing vond de Kamer onpraktisch. Ten derde, de verenigde vergadering leidde in het voorstel tot twee soorten leden in één vergadering: namelijk leden uit verschillende Kamers met een andersoortige roeping die vermengd zouden moeten beraadslagen en stemmen. 23

Na deze ferme kritiek van de Tweede Kamerleden veranderde de regering het voorstel en kwam het tegemoet aan de wensen van de Tweede Kamer. De regering verbouwde het voorstel op grootscheepse wijze. Zij schrapte de tweede ‘verplichte’ ontbinding. Ook verliet de regering het punt van de verenigde vergadering en de verdubbeling van beide Kamers. Daarmee kwam de regering de Kamer tegemoet om de procedure eenvoudiger te maken dan het initiële voorstel. De betreffende nota’s van wijziging24 zouden een heel ander stelsel opleveren. Dit stelsel kwam in grote mate overeen met het stelsel zoals we dat vandaag nog kennen: het systeem van twee lezingen bleef gehandhaafd. De ontbinding bleef beperkt tot één enkele ontbinding van de Tweede én de Eerste Kamer.25 Net zoals in het eerste voorstel van de regering werd de eis van een gekwalificeerde meerderheid een tweederde meerderheid.

De aanpassingen bleken behoorlijk aan te sluiten bij het Belgische systeem. Het cruciale verschil met België was echter nog steeds dat er in tweede lezing sprake was van de eerder besproken gebonden bevoegdheid. Bovendien verdween de eis dat de verklaringswet de noodzakelijkheid van de grondwetsherziening moest uitdrukken. Na de twee nota’s van wijzigingen zag de geconsolideerde versie er ineens heel anders uit (de tweede nota van wijziging was overigens enkel redactioneel van aard):

De beraadslaging in de Tweede Kamer over het aangepaste wetsvoorstel vond plaats op 24 augustus 1848. Het Kamerlid De Monchy was kritisch en gaf drie bezwaren tegen het aangepaste regeringsvoorstel. Ten eerste, De Monchy voorzag problemen met de eis van een gekwalificeerde meerderheid. Volgens hem zou een minderheid een meerderheid kunnen gaan domineren. Zijn tweede bezwaar betrof het doel van de aanpassing van de procedure: de vereenvoudiging. De Monchy stelde dat het stelsel niet tegemoet kwam aan de wens om de procedure te vergemakkelijken. De Monchy noemde het systeem van kamerontbinding bovendien een daad van zelfopoffering of zelfmoord van het parlement (door aanneming van een verklaringswet). Dit element zou de procedure geenszins vereenvoudigen. De Monchy ging er wél nog vanuit dat na de totstandkoming van een verklaringswet direct tot kamerontbinding zou worden overgegaan. Ten derde, De Monchy wees op de sterke positie van de Eerste Kamer in het voorstel. Daarbij werden de leden van de Eerste Kamer – ook sinds de grondwetsherziening van 1848 – gekozen door de leden van de Provinciale Staten die op hun beurt niet ontbonden zouden worden. Deze leden van de Eerste Kamer zouden na ontbindingsverkiezingen niet snel hun positie verliezen, aangezien de kans groot was dat de leden van de Provinciale Staten nog dezelfde zouden zijn. Kortom, de ontbinding van de Eerste Kamer had volgens De Monchy weinig zin. Daar kwam volgens hem nog bij dat een betrekkelijk kleine groep van deze leden van de Eerste Kamer kon verhinderen – aldus De Monchy - wat de Koning, de ministers, het volk en de Tweede Kamer wenselijk achtten.26

Minister Donker Curtius verdedigde het voorstel. Hij weerlegde het eerste punt van kritiek van De Monchy met de opmerking dat in eerste lezing de Koning, de ministers en de Tweede en Eerste Kamer de noodzaak van een verandering reeds hebben aangetoond. Daarom zou er in tweede lezing ook een breed draagvlak behouden blijven voor het voorstel.27 Donker Curtius vond het tweede punt ook niet bezwaarlijk, aangezien volgens Donker Curtius dezelfde personen in de Kamers gekozen zullen worden. Er was dus geen sprake van ‘zelfopoffering’.28 Dit standpunt lijkt achteraf naïef. Echter, destijds was het waarschijnlijk geen vreemde gedachte, omdat verkiezingen in de negentiende eeuw vaak kleinere verschuivingen brachten dan nu.

De Tweede Kamer nam het wetsvoorstel aan in de eerste lezing met 55 stemmen voor en één stem tegen; die ene tegenstem was uiteraard van De Monchy.29 De Eerste Kamer stemde op 8 september met 25 stemmen tegen één in met het wetsvoorstel en riep op dezelfde datum de Dubbele (Tweede) Kamer op.30

Op 7 oktober 1848 behandelde de Dubbele Kamer het voorstel. Tijdens de beraadslagingen nam De Monchy opnieuw het woord. Het bevreemdde hem dat het element van de verenigde zitting was geschrapt. Hij wees er hier nogmaals op dat de minderheid in de Eerste Kamer ‘loodzwaar’ zou gaan wegen. Hij herhaalde het punt dat de herverkiezing van de vertegenwoordigers in de Tweede Kamer twijfelachtig is.31 Van Hasselt gaf aan dat een minderheid een kabinetscrisis kon veroorzaken32 en Nepveu was het niet eens met de regeling, omdat hij niet inzag waarom nog een extra waarborg aan een minderheid moest worden verleend in tweede lezing, nadat zovelen zich over het voorstel hadden gebogen: de regering, de Raad van State, de Tweede en Eerste Kamer en vervolgens na de grondwetsontbinding nogmaals de Tweede Kamer en Eerste Kamer.33

De Dubbele Kamer was ondanks deze kritiek grotendeels overtuigd van het voorstel en nam het aan met 109 stemmen voor en 4 tegen.34 De leden die tegenstemden waren De Monchy, Nienhuis, Nepveu en Van Nagell. Bijzonder is overigens dat de Dubbele Kamer hiermee over haar eigen opheffing stemde.