7.4.10 De VN-terreurlijst en het recht op een effectief rechtsmiddel

Het komt mij voor dat de uitkomst die het Hof van Justitie in de Kadi-uitspraak bereikt de meest wenselijke is. Personen en organisaties die op een terreurlijst worden geplaatst dienen over een effectief rechtsmiddel te beschikken om daartegen op te komen.1 Zolang op VN-niveau niet wordt voorzien in adequate rechtsbescherming, dient het Unierecht of de nationale rechter daarin te voorzien. Anders is een weg geopend om met een beroep op de nationale veiligheid de rechter de facto buitenspel te zetten. Nu alle landen die partij zijn bij het EVRM gehouden zijn om de grondrechten van alle onder hun rechtsmacht ressorterende onderdanen te waarborgen, zou het toekennen van immuniteit aan VN-resoluties ook wat betreft hun compatibiliteit met elementaire grondrechten een ernstige inbreuk betekenen op het uitgangspunt dat in een Het voorgaande laat onverlet dat de wijze waarop het Hof tot dit resultaat komt inmiddels door velen problematisch is geacht.2 Zoals in de vorige paragraaf toegelicht, komt het oordeel van het Hof erop neer dat de grondrechten zoals die worden gewaarborgd in de communautaire rechtsorde voorgaan boven VN-resoluties, het geen op gespannen voet staat met de verplichtingen die het VN-Handvest legt op de VN-lidstaten.3 De openhartige ontboezemingen van het Gerecht in de Kadi-II zaak, laten er geen twijfel over bestaan dat ook het Gerecht niet overtuigd is van de juridische houdbaarheid van de door het Hof in Kadi-I gevolgde redenering.4 De vraag is of het Hof ook niet tot een vergelijkbaar resultaat had kunnen komen met een andere redenering. Grondrechten vormen namelijk niet alleen een onderdeel van het Unierecht, maar vormen zelf ook onderdeel van de internationale rechtsorde.

De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens bevat een catalogus van grondrechten die op onderdelen verschilt van de grondrechten zoals geformuleerd in het EU-Handvest (dat zeer uitgebreid is), maar dat laat onverlet dat er naar de kern genomen ook veel overeenkomsten zijn. De idee achter het belang van grondrechten betreft op VN- en Unieniveau dezelfde gedachte: onder alle omstandigheden dienen mensen aanspraak te kunnen maken op bepaalde fundamentele rechten wil een samenleving doorgaan voor een ‘beschaafde samenleving’.

De bevriezing van tegoeden betekent een ernstige aantasting van het recht op eigendom, welk recht door art. 17 van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (UVRM) wordt beschermd.5Art. 8 UVRM bepaalt dat ieder mens recht heeft op een effectief rechtsmiddel wanneer zijn grondrechten worden geschonden.6 Dat het UVRM strikt genomen geen bindende bepalingen bevat voor de VN-lidstaten kan mijns inziens daar niet veel aan afdoen, omdat het als ‘soft law’ wel degelijk de verplichtingen van de VN-lidstaten kan inkleuren. Daarnaast bevat het (wel bindende) IVBPR een bepaling die het recht op effectieve rechtsbescherming garandeert.7 De VN-lidstaten zijn derhalve reeds op grond van hun internationaalrechtelijke verplichtingen gehouden hun onderdanen het recht op een effectief rechtsmiddel te bieden bij bevriezing van tegoeden.

Ook de terrorisme-resoluties van de VN geven geen aanleiding om te veronderstellen dat de lidstaten bij de uitvoering van deze resoluties de grondrechten even kunnen ‘parkeren’. Eerder is het tegendeel het geval. Zo bevat VN-resolutie 1456 (2003) een oproep aan de VN-lidstaten om bij de bestrijding van terrorisme, de mensenrechten te respecteren.8

Het was mijns inziens dan ook mogelijk – en wellicht minder problematisch – geweest indien het Hof vanuit een eenheidsgedachte van de fundamentele rechten op communautair en VN-niveau de in Kadi voorgelegde vragen had benaderd.9Daarbij dient dan wel het probleem zich aan dat het Hof van Justitie zich moet gaan uitlaten over de materiële reikwijdte grondrechten uit de UVRM. Het nadeel dat op VN-niveau geen rechtsbescherming wordt geboden, kan daarbij in deze ook worden beschouwd als een voordeel voor het Hof van Justitie. Deze omstandigheid biedt het Hof de ruimte zelf toe te zien op de verplichting, zoals die mede voortvloeit uit de UVRM, om adequate rechtsbescherming te bieden bij plaatsing op een VN-terreurlijst. Het Hof van Justitie zou als lijn kunnen kiezen dat de lidstaten van de Unie gehouden zijn om de VN-resoluties uit te voeren, onder het waarborgen van de grondrechten, nu ook die verplichting door de VN op de lidstaten is gelegd. Juist doordat het Hof van Justitie zich bevoegd acht om rechtsbescherming te bieden bij een listing op VN-niveau van een EU onderdaan, zorgt het Hof ervoor dat de individuele lidstaten aan hun verplichtingen – die niet alleen strekken tot het bevriezen van tegoeden, maar ook tot het bieden van rechtsbescherming daartegen – onder het Handvest voldoen.10 Daarbij is mijns inziens niet vereist dat het Hof zich de bevoegdheid aanmeet de besluiten van het Sanctiecomité te vernietigen. Voldoende is dat het Hof de verordening die uitvoering geeft op Unieniveau aan de VN-listing partieel kan vernietigen.11 Daarmee wordt de uitvoering van de VN-resolutie jegens die (rechts)persoon als het ware geschorst voor het domein van de Unie tot het moment dat een Uniebesluit is genomen waartegen adequate rechtsbescherming heeft open gestaan.12

Een dergelijke koers lijkt nu ook het EHRM te varen. In de Al-Jedda uitspraak13– die de onwettige detentie betrof van een Irakees met de Britse nationaliteit in Irak door Britse soldaten op verdenking van terroristische activiteiten – heeft het EHRM erop gewezen dat de VN niet alleen werd ingesteld ten behoeve van vrede en veiligheid, maar ook ter bevordering van het respect voor mensenrechten en ook de Veiligheidsraad verplicht is volgens deze beginselen te handelen.14 In het licht hiervan – zo overweegt het EHRM – kan het niet de bedoeling van een resolutie van de Veiligheidsraad zijn lidstaten te verplichten tot schending van mensenrechten. Voorts moet worden aangenomen dat de Veiligheidsraad zich van expliciete bewoordingen bedient, wanneer hij de bedoeling heeft staten tot maatregelen te verplichten die in strijd komen met hun mensenrechtelijke verplichtingen, aldus het EHRM.15