4.3.2.1 De totstandkomingsgeschiedenis van het loonverhoudingsvoorschrift

Bij invoering van de Waadi in 1998 lichtte de regering toe dat met ‘loon’ in art. 8 lid 1 Waadi wordt gedoeld op loonbetaling in dezelfde schaal als welke van toepassing is op gelijke of gelijkwaardige functies in de inlenende onderneming. Qua ‘overige vergoedingen’ mochten op grond van art. 8 lid 1 Waadi alleen die ‘vergoedingen voor reisuren en -kosten, pensionkosten, koffiegeld en andere noodzakelijk te achten kostenvergoedingen’ worden toegekend voor zover werknemers van de inlener in vergelijkbare omstandigheden daarop eveneens aanspraak kunnen maken.1 Uit deze afbakening, en voornamelijk uit het feit dat ‘alleen’ die vergoedingen mochten worden betaald, resoneert sterk het oorspronkelijke doel waarmee het voorschrift in 1970 geïntroduceerd werd. Het voorschrift werd oorspronkelijk hoofdzakelijk met een ordeningsfunctie opgesteld.2 Het was een reactie op het fenomeen van ‘koppelbazen’ die in de jaren vijftig en zestig vaste werknemers aan ondernemingen onttrokken door hen hogere lonen te bieden dan zij als werknemer van die onderneming ontvingen. Deze hogere lonen bleken echter veelal bewerkstelligd door malafide praktijken als het achterwege laten van de afdracht van loonbelasting en premies.3 De arbeidskrachten werden vervolgens via deze koppelbazen tegen hogere lasten weer door dezelfde ondernemingen ingeleend, die daar vaak toe besloten vanwege een overspannen arbeidsmarkt en de eenvoudige wijze waarop weer afscheid van deze arbeidskrachten kon worden genomen.4 Dit leidde tot ongelijke lonen tussen arbeidskrachten die voor één en dezelfde onderneming werkten en tot onvrede onder en stakingen door met name vaste werknemers van deze ondernemingen.5 ‘In het belang van goede verhoudingen op de arbeidsmarkt en het belang der betrokken arbeidskrachten’ besloot de wetgever in 1970 tot invoering van een vergunningenstelsel, waartoe in de in 1965 ingevoerde Wet ter beschikking stellen arbeidskrachten (Wet TBA) al de bevoegdheid was vastgelegd.6 De doelstelling van dit stelsel was tweeledig. Enerzijds werd het meer algemene belang nagestreefd om ordening aan te brengen in de verhoudingen op de arbeidsmarkt, waarmee volgens Passchier vooral verhoudingen werden bedoeld tussen hen die invloed hadden op de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming, en anderzijds het specifieke belang van de betrokken arbeidskrachten van bescherming van hun maatschappelijke positie, waaruit ook enigszins het doel van gelijke behandeling blijkt.7

Het loonverhoudingsvoorschrift werd een van de voorwaarden waaraan ondernemingen moesten voldoen om een vergunning te verkrijgen voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Deze voorwaarde verplichtte een vergunninghouder om aan ter beschikking gestelde arbeidskrachten ten hoogste dezelfde lonen en arbeidsvoorwaarden toe te kennen als die aan vaste werknemers van de inlener werden toegekend, waarvan alleen kon worden afgeweken als de cao van de inlener specifieke loonbepalingen over uitzendkrachten omvatte.8

Het loonverhoudingsvoorschrift diende oorspronkelijk dus als maximumgrens voor de lonen van ingeleende arbeidskrachten. Toen door toenemende concurrentie onder uitzendbureaus de tarieven van uitzendbureaus lager werden, werd ervan uitgegaan dat het wettelijk minimumloon als ondergrens fungeerde voor de lonen van uitzendkrachten. Tussen deze twee grenzen, het wettelijk minimumloon als ondergrens en het loonverhoudingsvoorschrift als maximum, werd het bepalen van de lonen van uitzendkrachten overgelaten aan zelfregulering in de branche.9

In 1990 introduceerde de Arbeidsvoorzieningswet het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA), waarbinnen de overheid de verantwoordelijkheid voor arbeidsmarktbeleid ging delen met werknemers- en werkgeversorganisaties.10 Het CBA voerde de Regeling voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten (Regeling TBA) in. In de regeling werd opgenomen dat aan ter beschikking gestelde arbeidskrachten overeenkomstige lonen en vergoedingen moesten worden toegekend als die van vergelijkbare werknemers van de inlener.11 Daarvan mocht worden afgeweken bij cao van inlener óf uitlener. Dit voorschrift kwam dus nagenoeg overeen met het loonverhoudingsvoorschrift zoals was opgenomen in de Wet TBA, maar de bewoording ‘ten hoogste’ verdween én vanaf dan mocht ook via de uitleners-cao van het voorschrift worden afgeweken. De doelstelling van het loonverhoudingsvoorschrift bleef onveranderd, maar binnen het ordeningsaspect van die doelstelling verschoof de focus wat meer van ordening door de wetgever naar ordening door zelfregulering en contractsvrijheid.12

In 1998 werd de Waadi ingevoerd en het vergunningsstelsel afgeschaft.13 De regering stelde zich op het standpunt dat zij een wetsbepaling omtrent de verhoudingen in beloning niet meer vond passen in de ‘huidige opvattingen over verdeling van verantwoordelijkheid tussen privaat en publiek domein’.14 Toch besloot zij het loonverhoudingsvoorschrift ook in de Waadi terug te laten komen. Nog steeds bepaalde het voorschrift dat aan ter beschikking gestelde arbeidskrachten het loon en de overige vergoedingen moesten worden betaald overeenkomstig hetgeen aan vergelijkbare werknemers van de inlener toegekend werd.15 Zo moest worden voorkomen dat ingeleende arbeidskrachten het bestaande arbeidsvoorwaardensysteem bij de inlener zouden verstoren. Anders zou het gehele stelsel van arbeidsvoorwaardenvorming via het sluiten van cao’s onnodig onder druk komen te staan, aldus de regering. Het arbeidsverhoudingenstelsel was het te beschermen belang in het handhaven van het loonverhoudingsvoorschrift, zo vermeldt de memorie van toelichting.16 Bij invoering van de Waadi werd aan het voorschrift, bijna dertig jaar na introductie ervan, dus nog steeds een voornamelijk ordenende functie toegekend. De taalkundige wijzigingen die het voorschrift door de jaren heen had ondergaan, wijzen erop dat het voorschrift een iets nadrukkelijker gelijke-behandelingskarakter heeft gekregen.