Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/11.1:11.1 Inleiding

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/11.1

11.1 Inleiding

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Dit onderzoek heeft een tweeledige doelstelling. Ten eerste heb ik een interne rechtsvergelijking gemaakt tussen (de gevolgen van) een schending van gerechtvaardigd vertrouwen in het bestuursrecht en het civiele recht. Uit die interne rechtsvergelijking volgt dat een aanpassing van de door de bestuursrechter en civiele rechter gehanteerde toetsingskaders wenselijk is vanuit een perspectief van rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming. Het tweede doel is onderzoeken welke wijzigingen daarvoor nodig of wenselijk zijn. Dit hoofdstuk laat de gemaakte interne rechtsvergelijking zien en zet uiteen welke wijzigingen mijns inziens kunnen leiden tot een verbetering van de rechtspositie van de burger vanuit die drie perspectieven.

Er zijn drie perspectieven waar mijns inziens een verbetering het hardst nodig is.1 Ten eerste is dat het perspectief van rechtseenheid. De bestuursrechter en de civiele rechter hanteren een verschillend toetsingskader voor hetzelfde probleem, namelijk de gevolgen van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen, welk vertrouwen voortvloeit uit dezelfde bronnen van verwachtingen (en welk vertrouwen vanuit een burger bezien dus hetzelfde zal zijn). Dit betekent dat voor zover daarbij voldoende recht kan worden gedaan aan de systematische uitgangspunten van respectievelijk het bestuursrecht en het civiele recht, geen goede reden bestaat voor een van elkaar divergerende aanpak. Ik heb een dergelijke onnodige divergentie tussen het bestuursrecht en het civiele recht – zoals hieronder aan de orde – op een aantal punten geconstateerd.

Als tweede is meer rechtsconsistentie nodig in de vorm van het verduidelijken en vervolgens toepassen van de vereisten om aan een schending van gerechtvaardigd vertrouwen rechtsgevolgen te verbinden. Zoals naar voren is gekomen bij de analyse van de rechtspraak, vindt de beoordeling van een beroep op een schending van gerechtvaardigd vertrouwen niet altijd even systematisch plaats. Indien de toetsingsvoorwaarden gelijk(er) worden getrokken en consistent worden toegepast zal dat leiden tot meer rechtszekerheid. Een dergelijk vastomlijnd – en door de respectieve rechters toegepast – toetsingskader kan ook leiden tot een toename van procedurele rechtvaardigheid. 2

Tot slot meen ik dat de rechtsbescherming verbeterd kan worden door te bewerkstelligen dat gerechtvaardigd vertrouwen wordt beschermd. Dat gebeurt nu – door een gebrek aan rechtseenheid en rechtsconsistentie – onvoldoende. Ten aanzien van het bestuursrecht heb ik – gelet op de aandacht voor maatwerk en de zelfreflectie die naar aanleiding van de toeslagenaffaire heeft plaatsgevonden – daartoe voorgesteld om binnen de toetsingskaders intensiever te toetsen dan nu vaak het geval is door alle omstandigheden van het geval mee te wegen bij de beoordeling van (de gevolgen van) een schending van gerechtvaardigd vertrouwen en een beroep op het vertrouwensbeginsel niet te snel af te doen op formele gronden.

Die tweeledige doelstelling leidde tot vijf subvragen, te weten (i) wat zijn – mede gelet op de aard van het desbetreffende rechtsgebied – in het bestuursrecht en civiele recht de toepasselijke rechtsfiguren om (de gevolgen van) een schending van gerechtvaardigd vast te stellen; (ii) wat is de rechtsmachtverdeling voor de beoordeling van de in dit onderzoek centraal gestelde overheidsuitlatingen; (iii) hoe vult de bestuursrechter de materiële voorwaarden voor een succesvolle rechtsgang in; (iv) hoe vult de civiele rechter de materiële voorwaarden voor een succesvolle rechtsgang in en (v) hoe kan – gelet op de geconstateerde discongruentie tussen de beoordelingskaders en de invulling daarvan door de bestuursrechter en de civiele rechter – meer rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming worden gecreëerd ten aanzien van het vaststellen (van overheidsverplichtingen voor een schending) van gerechtvaardigd vertrouwen?

Aan de hand van de beantwoording van bovenstaande vragen stel ik een aangepast toetsingskader voor. Mijn voorgestelde aanpassingen kunnen worden ingepast in de bestaande toetsingskaders van en de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en civiele rechter. Beide rechters hebben hun inhoudelijke lijnen voor de beoordeling van gerechtvaardigd vertrouwen in recente rechtspraak bevestigd en het ziet er niet naar uit dat op korte termijn een herziening van de rechtsmachtverdeling plaats zal vinden. Bovendien stel ik een meer op elkaar afgestemd toetsingskader voor, zodat ook daarom minder reden bestaat om aan de bestaande rechtsmachtverdeling te tornen. Ook laat ik bijvoorbeeld de toepasselijke regels op een vertrouwensschending bij bevoegdhedenovereenkomsten als bron van verwachtingen vrijwel ongemoeid. De bevoegdhedenovereenkomst heeft – als privaatrechtelijk bezien klassieke meerzijdige rechtshandeling – vooral als toetssteen3 gefungeerd voor de plaatsbepaling van de eenzijdige, gerichte toezegging tussen de feitelijke handeling en de overeenkomst. Met die plaatsbepaling heb ik het rechtskarakter van een toezegging kunnen verduidelijken en het onderscheid in rechtsgevolgen tussen rechtshandelingen en feitelijke handelingen nader kunnen onderbouwen

In de eerste vier delen heb ik aan de hand van de functionele rechtsmethode een interne rechtsvergelijking gemaakt van het bestuursrecht en het civiele recht. Ik heb daartoe het bestuursrecht en het civiele recht afzonderlijk van elkaar behandeld. Bij die behandeling heb ik de volgende constateringen gedaan en fricties opgemerkt:

CONSTATERINGEN

1.

Het civiele recht kent verschillende toetsingskaders voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen bij rechtshandelingen en feitelijke handelingen. Het bestuursrecht kent dit onderscheid niet.4

2.

Het civiele recht kent een verschillend schadevergoedingsregime voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen bij rechtshandelingen (positief belang) en feitelijke handelingen (negatief belang).5

3.

In het civiele recht staat een recht op nakoming in geval van een rechtsgeldige rechtshandeling voorop. In het bestuursrecht lossen ook ‘welbewuste standpuntbepalingen’ waar gerechtvaardigd op mag worden vertrouwd op in een belangenafweging.6

4.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel strandt in het bestuursrecht – ook sinds de Dakterras-uitspraak – vaak bij stap 1 of 2.7

FRICTIES

1.

Het algemene bestuursrecht erkent – in tegenstelling tot het fiscaal recht en het civiele recht – slechts zelden de mogelijkheid dat aan inlichtingen gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend en hanteert geen eenduidig kader om te toetsen of inlichtingen in een concreet geval gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt.8 Dit leidt tot een ongerijmd verschil in rechtsbescherming.

2.

Maatwerk door de bestuursrechter in de vorm van een feitelijke beoordeling van de uitlating en haar bron zonder een beroep direct te verwerpen op formele gronden, leidt tot gemotiveerde rechtspraak en leidt vaker tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel of in ieder geval een uitspraak die kan bijdragen aan een gevoel van procedurele rechtvaardigheid en een beoordeling die recht doet aan het burgerperspectief. Die rechtspraak wringt met de grote hoeveelheid rechtspraak waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt afgewezen met gebruikmaking van standaardformuleringen.9

3.

Het bestuursrecht hanteert voor toekenning van een schadevergoeding (indien stap 3 niet met succes wordt doorlopen) voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen op nakoming een dogmatisch niet goed in te passen schadevergoedingsregime.10

4.

Het bestuursrecht hanteert – in tegenstelling tot het civiele recht – geen verschil tussen toerekening van een toezegging en een inlichting aan een bestuursorgaan, hetgeen bijdraagt aan de onduidelijke status van de inlichting als bron van gerechtvaardigd vertrouwen in het bestuursrecht.11

5.

Sprake is van een onduidelijke rechtsmachtverdeling bij toepassing van het samenhangcriterium zoals geformuleerd in Kuijpers/Valkenswaard.12

Voor bovengenoemde fricties zoek ik een oplossing in een aangepast kader dat ik in paragraaf 11.5 weergeef. Nu kom ik eerst toe aan de beantwoording van de subvragen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.