11.3 Subvraag 2: Rechtsmachtverdeling ten aanzien van de centraal gestelde overheidsuitlatingen

Hoewel de uitlatingen van dit onderzoek geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, hangen zij wel vaak samen met (appellabele) besluitvorming. Zij kunnen dan in een vernietigingsberoep tegen het met die uitlatingen samenhangende besluit door de bestuursrechter worden beoordeeld, waar zij worden betrokken bij de behandeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel. Indien het besluit niet of zonder succes wordt aangevochten, moet de rechtmatigheid van dat besluit in een civiele procedure tot uitgangspunt worden genomen bij vorderingen gestoeld op overheidshandelingen die samenhangen met dat rechtmatige besluit. 1

De rechtmatigheid van het op de overheidsuitlating volgende besluit, betekent dat het besluit zogenoemde formele rechtskracht heeft. Formele rechtskracht heeft betrekking op een besluit, maar kan zich tevens uitstrekken over met het besluit onlosmakelijk samenhangende handelingen. Ingeval tussen de aan het aangevochten besluit voorafgegane inlichtingen en het besluit zogenoemde onlosmakelijke samenhang bestaat, kunnen de inlichtingen niet zelfstandig aan de civiele rechter worden voorgelegd. De onjuistheid van de voorafgaande inlichtingen kan in dat geval alleen naar voren worden gebracht in een bestuursrechtelijke procedure over het besluit waarmee de inlichting onlosmakelijk is verbonden. 2

Op basis van een analyse van de rechtspraak blijkt dat voor een geslaagde civiele vordering gestoeld op onjuiste inlichtingen gevolgd door een rechtmatig besluit moet worden bewezen dat (i) de inlichtingen los van het rechtmatige besluit onrechtmatig zijn; 3 (ii) de inlichtingen tot schade hebben geleid en (iii) schade als gevolg van de inlichting niet aan de orde kan worden gesteld in een bestuursrechtelijke procedure gericht op de vernietiging van het daarop genomen besluit. Aan deze voorwaarden wordt het snelst voldaan indien het uiteindelijk genomen besluit afwijkt van de daaraan voorafgegane inlichtingen. Indien inlichtingen zelfstandig zijn ten opzichte van het daarmee samenhangende besluit, kan de rechtmatigheid daarvan ‘gewoon’ door de civiele rechter worden beoordeeld aan de hand van de Van Zoggel maatstaf.4

Ten aanzien van de zelfstandigheid van inlichtingen ten opzichte van daaropvolgende besluitvorming heb ik in hoofdstuk 5 betoogd dat de civiele rechter de voorwaarden voor het aannemen van onlosmakelijke samenhang zou moeten verduidelijken. Op die manier kan een burger een weloverwogen inschatting maken van welke rechter over de inlichtingen een oordeel moet vormen. Dit is tevens wenselijk gelet op mijn voorstel om ook de bestuursrechter meer dan hij nu doet te laten oordelen over de gevolgen van onjuiste inlichtingen in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel.5

Voor bevoegdhedenovereenkomsten en toezeggingen geldt daarentegen dat (de financiële gevolgen van) een schending daarvan in de zin van niet-nakoming – gelet op hun verbintenisscheppende karakter en daarmee samenhangende rechtsplicht tot nakoming – altijd aan de burgerlijke rechter kan worden voorgelegd ongeacht of het op de bevoegdhedenovereenkomst of toezegging volgende besluit formele rechtskracht heeft.6

Bij de civiele rechter kan geen publiekrechtelijke appellabele besluitvorming worden afgedwongen. Indien een burger een bepaald appellabel besluit wenst, moet hij altijd naar de bestuursrechter. Dit betekent dat nakoming van een inspanningsverplichting uit een bevoegdhedenovereenkomst tot bepaalde besluitvorming of een eenzijdige gerichte toezegging die ziet op het nemen van een besluit, alleen bij de bestuursrechter via vernietiging (al dan niet in combinatie met het zelf in de zaak voorzien door de bestuursrechter) van het op de overeenkomst of toezegging volgende voor een burger onwelgevallige besluit kan worden afgedwongen. De civiele rechter stelt wél de schadeplichtigheid vast wegens een tekortkoming in de nakoming van verplichtingen uit rechtshandelingen en de schadevergoedingsverplichting wegens onrechtmatig overheidshandelen in de vorm van onjuiste informatieverstrekking. Ook kan hij – indien een vordering tot nakoming niet is gericht op publiekrechtelijke besluitvorming – een overheid veroordelen tot nakoming van haar verplichtingen.

Deze algemene opmerkingen over rechtsmachtverdeling pas ik nu toe op de in dit onderzoek centraal gestelde overheidsuitlatingen.