4.3.3.4.8 Factor 7: Beperkte capaciteit en middelen

In paragraaf 4.3.3.4.1 is erop gewezen dat het ehrm ten aanzien van de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter voorkoming van toekomstige aantastingen vaak overweegt dat zij uitgelegd moet worden op een manier die geen ‘onmogelijke of disproportionele last’ (‘impossible or disproportionate burden’) op de overheid legt en dat het in dit verband vaak verwijst naar de ‘operational choices which must be made in terms of priorities and resources’.1ehrm Daarom rijst de vraag of dit criterium ook relevant is bij de beantwoording van de vraag of de overheid verplicht is een of meer (bepaalde) concrete handelingen te verrichten ter beëindiging van een bestaande aantasting van de door artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen. Meer in het bijzonder rijst de vraag of de overheid in een concreet geval mag afzien van het verrichten van een of meer (bepaalde) concrete handelingen ter beëindiging van zo’n bestaande aantasting vanwege haar beperkte capaciteit en middelen.

In omgevingsgerelateerde zaken over bestaande aantastingen komen overwegingen over de beperkte capaciteit en middelen van de overheid (bij mijn weten) niet voor.2 Anders dan bij de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter voorkoming van toekomstige aantastingen lijken de beperkte capaciteit en middelen van de overheid dan ook niet of nauwelijks relevant bij de beoordeling of de overheid verplicht is een of meer (bepaalde) concrete handelingen te verrichten ter beëindiging van een bestaande aantasting van de door artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen. Dit verschil kan mogelijk verklaard worden doordat het bij toekomstige aantastingen gaat om het aanwenden van capaciteit en middelen voor aantastingen waarvan niet zeker is of ze ooit zullen plaatsvinden. Dergelijke potentiële aantastingen doen zich veel voor en een ongebreidelde plicht om die te voorkomen kan al snel de capaciteit en middelen van de overheid overvragen, ook als die capaciteit adequaat is. Bij bestaande aantastingen is het gevaar van overvraging kleiner, omdat het aantal bestaande aantastingen nu eenmaal veel kleiner is dan het aantal potentiële aantastingen.

Hoewel de rechtspraak van het ehrm niet erg expliciet is en dus enige voorzichtigheid geboden is, lijkt het mij juist dat de beperkte capaciteit en middelen van de overheid niet of nauwelijks relevant zijn bij de beantwoording van de vraag of de overheid verplicht is een of meer (bepaalde) concrete handelingen te verrichten ter beëindiging van een bestaande aantasting van de door artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen. Die vraag behoort te worden beantwoord op basis van andere omstandigheden dan de beperkte capaciteit en middelen van de overheid, namelijk vooral op basis van de hiervoor genoemde factoren 1 tot en met 6. Indien op grond van die omstandigheden (factoren) de conclusie is dat de overheid verplicht is een of meer (bepaalde) concrete handelingen te verrichten ter beëindiging van een bestaande aantasting van de door artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen, kunnen de beperkte capaciteit en middelen van de overheid mijns inziens in beginsel niet meer afdoen aan die conclusie.3 De overheid dient er in beginsel voor te zorgen dat zij voldoende capaciteit en middelen heeft om in dergelijke gevallen binnen een (gezien de ernst van de aantasting) redelijke termijn de benodigde concrete handelingen te verrichten ter beëindiging van de bestaande aantasting.4

Indien de overheid op grond van de omstandigheden van het geval (de beperkte capaciteit en middelen van de overheid niet meegerekend) verplicht is een of meer concrete handelingen te verrichten, kunnen de beperkte capaciteit en middelen van de overheid mijns inziens wel rechtvaardigen dat aan een bestaande aantasting niet onmiddellijk een einde wordt gemaakt door het verrichten van concrete handelingen. Het tijdelijk uitstellen van dergelijke handelingen vanwege de noodzaak om prioriteiten te stellen lijkt mij aanvaardbaar. De rechtspraak van het ehrm is hierover echter niet duidelijk, zodat onzeker is of tijdelijk uitstel ook in de ogen van het ehrm toelaatbaar is. Het ehrm kent evenwel blijkens zijn rechtspraak meer dan eens belang toe aan de omstandigheid dat een aantasting langdurig was.5 Daaruit lijkt afgeleid te kunnen worden dat de overheid niet steeds verplicht is om bij een bestaande aantasting onmiddellijk concrete handelingen te verrichten ter beëindiging daarvan. Enig uitstel is (afhankelijk van de ernst van de aantasting) vermoedelijk toelaatbaar.6

De beschreven beperkte mogelijkheid om vanwege de beperkte capaciteit en middelen van de overheid af te zien van concrete handelingen ter beëindiging van een bepaalde bestaande aantasting lijkt goed te passen bij de wijze waarop de Nederlandse bestuursrechter omgaat met de beginselplicht tot handhaving bij de overtreding van wettelijke voorschriften en vergunningvoorschriften. Klap leidt namelijk uit de rechtspraak af dat de ABRvS in het omgevingsrecht en het algemene bestuursrecht geen prioriteringsbeleid accepteert dat leidt tot afstel van sanctieoplegging. Alleen uitstel van sanctieoplegging is volgens hem in de ogen van de ABRvS toelaatbaar op de voorwaarde dat duidelijk is op welke wijze en binnen welke termijn alsnog tot sanctieoplegging zal worden overgegaan en rekening wordt gehouden met de belangen van benadeelde derden.7 Tot een min of meer vergelijkbare conclusie komt Vermeer. Hij stelt dat de prioritering van de handhaving van bepaalde wettelijke voorschriften er niet toe mag leiden dat van handhaving van niet-geprioriteerde voorschriften geheel wordt afgezien.8

Tot slot lijkt mij dat de beperkte capaciteit en middelen van de overheid ook onder artikel 2evrm nauwelijks relevant zijn bij de beantwoording van de vraag of de overheid verplicht is een of meer (bepaalde) concrete handelingen te verrichten ter beëindiging van een bestaande aantasting. Die concrete handelingen bestaan in omgevingsgerelateerde situaties, zoals eerder aangegeven, uit het verlenen van noodhulp bij levensbedreigende ziekte of verwonding. Ook hier geldt mijns inziens dat de overheid ervoor moet zorgen dat zij voldoende capaciteit en middelen heeft om in alle gevallen van levensbedreigende ziekte of verwonding noodhulp te verlenen. Dat is naar mijn mening alleen anders, indien sprake is van een plotselinge en onvoorzienbare hoeveelheid van zich gelijktijdig voordoende gevallen van levensbedreigende ziekte of verwonding waarmee de overheid bij de waarborging van de capaciteit en middelen redelijkerwijs geen rekening hoefde te houden. Te denken valt hierbij wellicht aan een omgevingsgerelateerde ramp van ongekende omvang.