5.8.3.3 Beginsel van effectieve rechtsbescherming

Op grond van het in hoofdstuk 3 besproken beginsel van effectieve rechtsbescherming moet het voor de eindontvanger van de Europese subsidie mogelijk zijn om op te komen tegen besluiten van het nationale uitvoeringsorgaan in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving. Ook voor decentrale overheden die als nationaal uitvoeringsorgaan fungeren, dient het op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming mogelijk te zijn om op te komen tegen verhaalsbesluiten door de centrale overheid.1 Ten slotte dienen concurrenten van eindontvangers op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming op te kunnen komen tegen besluiten tot subsidieverstrekking van nationale uitvoeringsorganen, indien zij van mening zijn dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun.

Omdat het in de voormelde gevallen zal gaan om handelingen van de nationale autoriteiten, dient daartegen rechtsbescherming open te staan bij de nationale rechter.2 In beginsel geldt wat betreft het nationale procesrecht het beginsel van procedurele autonomie. Dit beginsel wordt begrensd door de beginselen van gelijkwaardigheid, effectiviteit en effectieve rechtsbescherming. In hoofdstuk 3 zijn deze beginselen in algemene zin besproken.3 In deze paragraaf wordt alleen ingegaan op de eisen die voortvloeien uit het beginsel van effectieve rechtsbescherming specifiek in relatie tot de verstrekking van Europese subsidies.

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming stelt eisen aan het nationaal procesrecht wat betreft de toegang tot de rechter. Op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming heeft het Hof van Justitie in het arrest Borelli bijvoorbeeld uitgemaakt dat inzake een advies van een nationaal uitvoeringsorgaan aan de Europese Commissie over de subsidieaanvraag van Borelli. op nationaal niveau rechtsbescherming moest openstaan, ook als het nationaal procesrecht daarin niet voorzag.4 Nu de Europese Commissie op de subsidieaanvraag besliste, was het niet mogelijk om het advies van de lidstaat exceptief te toetsen in een nationale procedure.5 Dit betekent dat tegen het advies zelf beroep open moet staan bij de nationale rechter dan wel de rechtmatigheid aan de orde moet kunnen komen in het kader van een procedure tot schadevergoeding bij de nationale rechter.6 Het Europese recht staat derhalve er niet aan in de weg dat de rechtmatigheid van het advies op grond van de nationale regels inzake rechtsmachtverdeling, slechts aan de orde kan komen bij de burgerlijke rechter.

Op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming dient het voor eindontvangers van Europese subsidies en decentrale overheden voorts mogelijk te zijn om bij de nationale rechter de geldigheid van Europese subsidieverordeningen en —besluiten aan te vechten die ten grondslag liggen aan tot hen gerichte besluiten van nationale uitvoeringsorganen. Voorwaarde is wel dat zij zonder twijfel niet de mogelijkheid moeten hebben gehad om de geldigheid bij het Hof van Justitie aan te kaarten.7 Nu echter in de vorige paragraaf is geconcludeerd dat eindontvangers van Europese subsidies en decentrale overheden niet rechtstreeks bij het Hof van Justitie kunnen opkomen tegen Europese verordeningen en besluiten gericht tot de lidstaat, staat vast dat de rechtmatigheid daarvan aan de orde moet kunnen komen bij de nationale rechter.8 Het beginsel van effectieve rechtsbescherming vereist immers dat een volledig stelsel van rechtsbescherming bestaat.9 Voor zover de nationale rechter twijfelt aan de geldigheid van een Europese subsidieverordening dan wel —besluit, dient een prejudiciële vraag te worden gesteld aan het Hof van Justitie.10 De nationale rechter is namelijk niet bevoegd om Europese verordeningen en besluiten zelf ongeldig te verklaren. De nationale rechter mag wel tot de slotsom komen dat geen aanleiding bestaat om aan de geldigheid van een Europese handeling te twijfelen.11

Het Hof van Justitie stelt verder de eis dat de nationale rechtsgang inhoudelijk zo moet zijn ingericht dat de aan het Europese recht ontleende rechten daadwerkelijk geëffectueerd kunnen worden. Zo heeft het Hof van Justitie in het arrest ED&F Man Sugar bepaald dat de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties op grond van het wettigheids- en rechtszekerheidsbeginsel in het kader van een beroepsprocedure tegen een sanctiebeschikking moeten nagaan of aan de voorwaarden is voldaan om deze beschikking op te leggen, ook als een eerdere ten aanzien van dezelfde feiten opgelegde terugvorderingsbeschikking definitief is geworden.12

De Europese subsidieregelgeving zelf stelt slechts bij hoge uitzondering eisen aan de rechtsbescherming die openstaat tegen besluiten van nationale uitvoeringsorganen. Voor zover eisen worden gesteld zijn zij vooral te vinden in Europese subsidieregelgeving waar onduidelijkheden zouden kunnen bestaan over de vraag op welk niveau rechtsbescherming openstaat. Dit geldt bijvoorbeeld voor de rechtsbescherming tegen handelingen van EGTS,13 tegen handelingen van de nationale agentschappen Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie14 en tegen modelcontracten in het kader van de Europese subsidieregeling inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties.15 In de Verordening nr. 1469/95, de zogenoemde zwarte-lijstverordening, is voor de lidstaten de verplichting neergelegd om onbetrouwbare marktdeelnemers voor een periode uit te sluiten van het ontvangen van landbouwsubsidies.16 Omdat het hier om een grote inbreuk gaat op de rechten van marktdeelnemers, voorziet de verordening in artikel 4 erin dat met inachtneming van de nationale wetgeving de betrokken marktdeelnemer vooraf moet worden gehoord en dat hij het recht moet hebben om hoger beroep in te stellen.

In sommige onduidelijk gevallen bestaat echter geen Europese regelgeving voor de rechtsbescherming. Dit geldt bijvoorbeeld voor EFRo-projecten in het kader van de doelstelling Europese territoriale samenwerking (INTERKEG) die door verschillende lidstaten worden uitgevoerd. Verder bestaan onduidelijkheden met betrekking tot de Europese subsidieregeling inzake voorlichtingsen afzetbevorderingsacties. In het kader van deze subsidieregeling neemt de Europese Commissie — na selectie door de lidstaat — een besluit over de bij haar ingediende OP’s, maar wordt elke indienende organisatie door de lidstaat ingelicht over het aan haar aanvraag gegeven gevolg.17 De Commissieverordening nr. 501/2008 maakt niet duidelijk of op Europees dan wel nationaal niveau rechtsbescherming openstaat.