Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.3.0:4.3.0 Introductie

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.3.0

4.3.0 Introductie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De ‘Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’1 wordt samen met de ‘Handreiking ambtelijke ondersteuning voor de duale raad’ in februari 2002 gepresenteerd en zal de maatstaf voor nagenoeg alle gemeenten zijn bij het opstellen van een eigen verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning. Deze verordening moet uiterlijk op 7 maart 2003 (één jaar na inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur) in werking treden. De Modelverordening wordt in 2010 op onderdelen herzien. Hieronder zal de Modelverordening per artikel worden behandeld, waarbij de op 1 januari 2018 geldende tekst2 als uitgangspunt dient. Indien van toepassing, zal verwezen worden naar eerdere – afwijkende – varianten van het betreffende artikel.

Het algemene deel van de toelichting bij de Modelverordening kent enkele opmerkelijke formuleringen, die op zijn minst voorzien kunnen worden van juridische vraagtekens. De Modelverordening (ook de versie geldig in 2017) lijkt nog steeds niet in lijn te zijn met het duale gedachtegoed. Een juridisch juiste positionering van de diverse actoren (raadslid, griffier, gemeentesecretaris, ambtenaar en burgemeester) is vaak ver te zoeken.

‘In deze verordening vervult de griffier een centrale rol. Hij of zij is het eerste aanspreekpunt als het gaat om ambtelijke bijstand. De griffier vervult ook de rol van schakel tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie’,3

zo stelt de Modelverordening. Vooral de laatste zin is zeer opmerkelijk. Nergens in de Gemeentewet of enige andere wet is geregeld dat de griffier de schakel is tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie. De wederpartij van de griffier is de gemeentesecretaris. Via hem dient de griffier de ambtelijke organisatie aan te spreken. Er loopt nadrukkelijk geen directe lijn vanuit de gemeenteraad noch zijn griffie richting regulier ambtelijk apparaat.4

De toelichting op de Modelverordening gaat verder met het positioneren van de burgemeester als bruggenbouwer en beslisser.

‘De burgemeester vervult ook een rol in het proces. Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal de burgemeester een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen. De positie van de burgemeester maakt hem bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer en als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft.’5

Dat de burgemeester als voorzitter van gemeenteraad en college van B&W een bemiddelende rol kan spelen bij het ontstaan van conflicten over het al dan niet verlenen van ambtelijke bijstand is evident. Dat deze positie hem een rol geeft ‘als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft’ is echter juridisch niet te onderbouwen. De burgemeester heeft immers geen formele eindzeggenschap in het besluit van – uiteindelijk – het college van burgemeester en wethouders om al dan niet ambtelijke bijstand te verlenen aan de raad of een raadslid. De stem van de burgemeester weegt hierbij even zwaar als bij alle andere collegebesluiten, zoals in artikel 59 van de Gemeentewet6 is bepaald. Dus alleen als de stemmen bij een tweede stemronde staken, geeft de stem van de burgemeester7 de doorslag.

De volgende alinea uit de algemene toelichting op de Modelverordening wekt voor de goede lezer nog meer bevreemding:

‘Gezien de duale verhoudingen ligt het voor de hand dat er ook op het punt van de ambtelijke bijstand heldere scheidslijnen worden getrokken tussen werkzaamheden voor de raad en voor het college. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat een raadslid kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand en de inhoud van de verleende bijstand geheim moeten worden gehouden. De ambtenaar mag niet onder druk komen te staan doordat hij werkzaamheden voor de raad verricht. Daarom zal een collegelid dat toch informatie wenst over het verzoek om ambtelijke bijstand, zich moeten wenden tot het betrokken raadslid en niet tot de behandelend ambtenaar.’8

De passage is allereerst opmerkelijk vanwege de eerste zin, die voorbij lijkt te gaan aan de nadrukkelijke wens van de wetgever dat de ambtelijke organisatie primair voor het college van B&W werkt en slechts in uitzonderlijke gevallen en na uitdrukkelijke toestemming van of namens het college in het kader van de ambtelijke bijstand ook voor de raad of een of meerdere raadsleden. De alinea wekt nog meer verbazing door de tweede en derde zin over het recht op geheimhouding ter bescherming van de ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent.

Dit klinkt logisch, maar deze bepaling (het voormalige artikel 7 van de Modelverordening uit 20029) is in 2010 juist na een heftige discussie tussen VNG, IPO en de minister van BZK uit de modelverordening geschrapt.

‘De aanleiding was een bezwaar van het college van Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Utrecht. Het college stelde dat het een derde partij (een lid van Provinciale Staten of gemeenteraad) niet past om verplichtingen op te leggen aan ambtenaren van de provincie of gemeente. Hieronder valt ook de in artikel 7 van de modelverordening opgenomen mogelijkheid voor raadsleden om geheimhouding aan een ambtenaar te vragen. Over deze problematiek is overleg geweest tussen BZK, VNG en IPO. Op basis van deze besprekingen kwam toenmalig minister De Graaf tot het inzicht dat de gewraakte geheimhoudingsbepaling juridisch niet houdbaar was en tot onwenselijke situaties kon leiden. Als motivering voor deze conclusie gold dat het gebruikelijk is een wettelijke bepaling de grondslag te laten zijn voor het opleggen van geheimhouding. Deze wettelijke basis ontbreekt in de Provinciewet en de Gemeentewet. Gevolg voor raadsleden kan zijn dat ze voor vertrouwelijke (ambtelijke) bijstand een beroep moeten doen op de fractieondersteuning of de griffie. Deze medewerkers vallen immers niet onder het bevoegd gezag van het college van GS of B&W.’10

Deze discussie vond plaats begin 2005, waarna het tot 2010 duurde vooraleer de modelverordening werd aangepast. Het getuigt van slordigheid dat de Modelverordening weliswaar is aangepast, maar dat de toelichting op deze verordening anno 2017 nog steeds nadrukkelijk de geheimhoudingsbepaling noemt als belangrijk aspect in de bescherming van de reguliere ambtenaar om niet in een spagaat terecht te komen tussen raad en college van B&W.

De algemene toelichting op de Modelverordening gaat ook nader in op de positie van de griffier en de veranderde positie van de reguliere ambtelijke organisatie jegens de gemeenteraad:

‘Dat de raad beschikt over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer zou zijn aan ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie zal, in vergelijking met de reguliere organisatie beperkt in omvang zijn. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal een beroep op deze organisatie dan ook nodig blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetgever heeft dat onderkend en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze verordening vormt de uitwerking van dit recht.’11

Waar hier aan voorbij gegaan wordt, is dat het recht op ambtelijke ondersteuning niet in de Gemeentewet terecht is gekomen bij de invoering van het duale bestel met de Wet dualisering gemeentebestuur. Het oorspronkelijke idee van de wetgever heeft dan ook geen directe band met het dualisme en dus ook niet met de invoering – laat staan de verplichtstelling – van een raadsgriffier en de veranderde positie van de ambtelijke organisatie jegens de gemeenteraad.

Het recht op ambtelijke ondersteuning kwam – zoals eerder gezegd – in 1992 in de Gemeentewet nadat in 1990 het amendement Stoffelen-Van der Burg12 door de Tweede Kamer was aangenomen. De vraag van de Tweede Kamer kwam niet zozeer voort uit een algemene informatieachterstand van de gemeenteraad. Veeleer was er sprake van een oneerlijke verdeling van de informatie over de raadsleden. Omdat de wethouders nog deel uitmaakten van de raad, werden de coalitiefracties qua informatievoorziening en mogelijkheden om gebruik te maken van de inzet, kennis en expertise van de gemeentelijke ambtenarij sterk bevoordeeld. Met hun vraag om een wettelijke regeling, waarin voor ieder individueel raadslid het recht op ambtelijke bijstand wordt geregeld – ongeacht het feit of dit raadslid deel uitmaakt van een coalitie- of een oppositiefractie – werd geprobeerd het informatiegat tussen coalitie en oppositie kleiner te maken. Wat de wetgever in de Wet dualisering gemeentebestuur heeft toegevoegd, is de verplichting om een verordening te maken, die de uitvoering van dit recht regelt.

De wetgever heeft daarbij echter over het hoofd gezien, dat de raad – na aanname van het amendement De Cloe c.s.13 over de verplichte raadsgriffier en het daarmee loskoppelen van de reguliere ambtelijke organisatie van de gemeenteraad – geen zeggenschap meer heeft over deze ambtelijke organisatie. En in het verlengde daarvan – zeker ook na het schrappen in dezelfde wet van artikel 148 van de Gemeentewet, dat de raad de mogelijkheid gaf aan het college beleidsregels op te dragen over zaken, die weliswaar binnen het gemeentelijke domein lagen, maar geen rechtstreekse bevoegdheid van de raad waren – ook geen verordening, die het college in haar bevoegdheid om te beslissen over de inzet van de reguliere ambtelijke organisatie beperkt, kan vaststellen.

Al met al een slordige algemene toelichting, vol met fouten en onvolkomenheden, waarbij al interpreterend de gemeenteraad bevoegdheden worden toegedicht, die de raad krachtens de wet niet heeft en waarbij een herziening van de modelverordening niet consequent wordt doorgevoerd, waardoor de toelichting niet aansluit bij de tekst van de modelverordening.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.