II.5.7.3 Besluitvorming binnen een redelijke termijn als een afzonderlijk beginsel

Uit de vorige paragraaf is gebleken dat de bestuursrechter thans voor bestuursrechtelijke geschillen het algemene rechtszekerheidsbeginsel hanteert teneinde een redelijke termijn-eis te formuleren die ook geldt voor geschillen die buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen. Die eis strekt zich in beginsel ook uit tot de bestuurlijke voorprocedures. Bovendien worden in de doctrine ook eisen voor tijdige of voortvarende besluitvorming afgeleid uit het zorgvuldigheidsbeginsel, als norm voor het bestuur. Daarnaast zijn er echter in de doctrine, hoewel nog geen eenduidige erkenning van een afzonderlijk beginsel voor het bestuur heeft plaatsgevonden, aanknopingspunten te vinden die duiden op een ontwikkeling in die richting. De ontwikkelingen ten aanzien van de redelijke termijneis en voortvarende besluitvorming door het bestuur lijken derhalve plaats te vinden langs twee sporen. Enerzijds is er een spoor in de rechtspraak waarbij de ontwikkeling via de band van het algemene rechtszekerheidsbeginsel vorm krijgt. En anderzijds is er in de doctrine, voordat deze rechtspraak gewezen werd, een ontwikkeling te bespeuren naar erkenning van een afzonderlijk beginsel van behoorlijk bestuur (al dan niet als specificatie van het algemenere rechtszekerheidsbeginsel). De vraag rijst of aan een afzonderlijke grondslag voor het bestuur, in de vorm van een voortvarendheids- of tijdigheidsbeginsel, nog wel behoefte bestaat nu het algemene rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel daarvoor al dienst doen. Voor een bevestigend antwoord op die vraag zijn goede gronden aan te voeren.

Allereerst voldoet het bestaande en erkende (formele) zorgvuldigheidsbeginsel als grondslag niet. Ofschoon er op het eerste gezicht zoals Vos aangeeft geen overwegende bezwaren lijken te bestaan tegen het besloten liggen van de eis van tijdige besluitvorming in het zorgvuldigheidsbeginsel1, heeft het inlezen van het tij digheidsbeginsel in het algemene zorgvuldigheidsbeginsel bij nadere beschouwing enkele belangrijke nadelen. Vooropgesteld zij dat artikel 3:2 Awb, als codificatie van het kennisvergaringsaspect van het zorgvuldigheidsbeginsel, zich allereerst niet leent als grondslag voor de eis van besluitvorming binnen een redelijke termijn. Het onderbrengen van de eisen van voortvarende besluitvorming bij het ongeschreven zorgvuldigheidbeginsel komt voorts het onderscheidend vermogen van dat beginsel niet ten goede. In de praktijk wordt reeds voor veel procedurele eisen die niet specifiek aan een ander beginsel van behoorlijk bestuur gekoppeld kunnen worden het zorgvuldigheidsbeginsel aangewezen als grondslag. Het zorgvuldigheidsbeginsel kan als algemene notie eenvoudig aangegrepen worden als kapstok om (vrijwel alle) eisen van een behoorlijke procedure aan op te hangen. Uiteraard handelt het bestuur ook onzorgvuldig, indien niet binnen de wettelijke termijn of een redelijke termijn een besluit genomen wordt. Tij digheidseisen betreffen echter specifieke eisen die duidelijk onderscheiden kunnen worden van de overige zorgvuldigheidseisen die gesteld (kunnen) worden aan de totstandkoming van een besluit. Te denken valt aan het vergaren van voldoende informatie over de relevante feiten of af te wegen belangen door bijvoorbeeld het doen van onderzoek, het horen van belanghebbenden of het vragen van advies aan deskundigen.2 Door de plicht tot tijdige besluitvorming te baseren op een afzonderlijk voortvarendheidsbeginsel (zoals dat ook voor rechterlijk handelen wordt aangenomen) waarbij miskenning van die plicht leidt tot schending van dat beginsel, wordt duidelijker tot uitdrukking gebracht waar de fout van het bestuur exact in gelegen is en waarin het belang van naleving schuilt. Daarvoor pleit te meer dat de overige zorgvuldigheideisen eerder een de procedure verlengende werking zullen hebben, terwijl de tij digheidseisen nu juist beogen de procedure voortvarend(er) te laten verlopen. Er bestaat een spanningsveld tussen tijdigheid en zorgvuldigheid. Daarenboven wordt het fundamentele karakter van de termijnen en het belang van naleving van die termijnen of een redelijke beslistermijn meer benadrukt door erkenning van een afzonderlijk beginsel.

Het zorgvuldigheidsbeginsel is om genoemde redenen derhalve geen voor de hand liggende keuze. Eerder nog zou — gelet op de hiervoor genoemde ratio achter de wettelijke termijnen en de plicht tot voortvarende besluitvorming alsmede de jurisprudentie van de bestuursrechter — het aannemen van een schending van het algemene rechtszekerheidsbeginsel in de rede liggen. Daarmee wordt in elk geval meer dan bij het zorgvuldigheidsbeginsel het geval is recht gedaan aan de ratio achter de termijnen en de plicht tot voortvarend beslissen. Bovendien sluit deze grondslag aan bij de eerder aangehaalde jurisprudentie van de bestuursrechter. Hoewel het daar vooral gaat om de redelijke termijn-eis, zoals die ook voortvloeit uit artikel 6 EVRM en deze dus primair gericht is op procedures bij de rechter, verschilt de ratio voor een redelijke termijn-eis voor het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures niet van die voor de rechter. Om die reden moet het algemene rechtszekerheidsbeginsel dan ook de rechtsbasis vormen voor de toepasselijkheid van de redelijke termijn-eis op de bestuurlijke voorprocedures. Aansluiting daarbij zou voor de bestuurlijke voorprocedures wenselijk zijn. De doorwerking van de redelijke termijn-eis als eis van behoorlijke rechtspleging, te herleiden tot artikel 6 EVRM of het ook daarin tot uitdrukking komende algemene rechtszekerheidsbeginsel, zou in dat opzicht dan volledig zijn. Desalniettemin bestaat er aanleiding om te pleiten voor een afzonderlijke rechtsbasis voor voortvarendheid van het bestuur gelet op de huidige stand van de rechtspraak.

Voor de geschillen die buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen en ook voor de bestuurlijke voorprocedures in die gevallen bestaat thans in beginsel een zelfstandige verplichting tot voortvarendheid waarvoor de rechtsbasis in het ongeschreven nationale recht wordt gevonden. Dat betekent dat alle geschillen bij de bestuursrechter binnen het bereik van de redelijke termijn-eis komen (ongeacht of artikel 6 EVRM van toepassing is). Op grond hiervan zou de aanname verdedigbaar zijn dat het algemene rechtszekerheidsbeginsel als zodanig ook de nationale grondslag vormt voor voortvarende besluitvorming door het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures. Op grond van artikel 6 EVRM is dat immers voor de binnen de reikwijdte van die bepaling vallende geschillen immers ook het geval. Voor de bestuursrechter lijkt dat echter nog niet vast te staan. Zowel de Centrale Raad als de Afdeling heeft namelijk overwogen dat op de redelijke termijn-eis uit artikel 6 EVRM geen aanspraak tot schadevergoeding gebaseerd kan worden, voor zover het de duur van de bezwaarfase betreft én geen beroep is ingesteld bij de bestuursrechter na die bezwaarfase.3 Het is nog duidelijk of datzelfde ook geldt voor geschillen waarop de redelijke termijn-eis uit hoofde van het rechtszekerheidsbeginsel van toepassing is, maar dat lijkt mij wel aannemelijk. De Centrale Raad overwoog immers in zijn uitspraak dat hij ook geen andere geschreven (internationale of nationale) rechtsregel en evenmin enige ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel aangetroffen had die de rechtsgrond voor een dergelijke aanspraak voor immateriële schadevergoeding zou zijn.4 Bovendien dateren de bedoelde uitspraken van de Centrale Raad en de Afdeling van na de eerste uitspraak waarin het rechtszekerheidsbeginsel als grondslag werd aangewezen.5

In mijn optiek bestaat er echter wel degelijk een andere ongeschreven nationale rechtsgrond die noopt tot toepasselijkheid van de redelijke termijn-eis op de bestuurlijke voorprocedures als zodanig. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, die ook in het geding is in geval van trage besluitvorming, bestaat er geen rechtvaardiging een knip aan te brengen tussen de bestuurlijke voorprocedures en beroep bij de bestuursrechter. Als het rechtszekerheidsbeginsel noopt tot geschilbeslechting binnen een redelijke termijn en er ook een aanspraak op schadevergoeding kan bestaan bij overschrijding daarvan, dan moet hetzelfde gelden voor de bestuurlijke voorprocedures.6 Het algemene rechtszekerheidsbeginsel en de plicht tot voortvarende besluitvorming op grond daarvan is immers niet verbonden met de toegang tot de rechter. Bovendien kan ook een te lange duur van de bestuurlijke voorprocedures, zoals Barkhuysen en Van Ettekoven opmerken, aanleiding geven tot immateriële schade.7 Denkbaar is dat de bestuursrechter de koppeling tussen de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de rechter legt in verband met de strekking van artikel 6 EVRM. In het perspectief van die bepaling is uiteraard vooral van belang dat de lange duur van de voorprocedures de toegang tot de rechter blokkeren. Is dat laatste niet het geval, omdat geen procedure bij de rechter geëntameerd wordt, kan geredeneerd worden dat er ook geen aanspraak op schadevergoeding ontleend kan worden aan overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke voorprocedures in de zin van die bepaling. Ook in dat geval rijst echter de vraag of het gerechtvaardigd is om die knip aan te brengen, aangezien het ook juist de duur van die voorprocedure kan zijn die een belanghebbende ertoe noopt af te zien van het instellen van beroep. Daarmee wordt de traagheid van het bestuur als het ware beloond en wordt een belanghebbende deswege bestraft. Een dergelijke knip is ook niet vereist op grond van de jurisprudentie van het EHRM. Een knip tussen de bestuurlijke besluitvormingsfasen en de procedure bij de bestuursrechter valt derhalve gelet op het rechtszekerheidsbeginsel dat ook de bestuurlijke fasen normeert niet te rechtvaardigen. Het zou aanbeveling verdienen de lijn in deze uitspraken te verlaten en op de bestuurlijke voorprocedures (en besluitvorming in het algemeen) de eis van besluitvorming binnen een redelijke termijn zelfstandig en volledig te laten doorwerken.

Daarbij kan ofwel aansluiting gezocht worden bij het algemene rechtszekerheidsbeginsel ofwel bij de ontwikkeling in de doctrine naar een afzonderlijk voortvarendheidsbeginsel voor het bestuur (al dan niet als onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel). Het laatste zou buiten twijfel stellen dat ook voor het bestuur vanwege de rechtszekerheid van belanghebbenden een zelfstandige eis van besluitvorming binnen een redelijke termijn geldt. Het is immers nog niet duidelijk of de bestuursrechter in het kader van het algemene rechtszekerheidsbeginsel en artikel 6 EVRM bereid is de koppeling met de toegang tot de rechter los te laten. Door erkenning van een afzonderlijk beginsel voor het bestuur kan de knip tussen de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de bestuursrechter ongedaan worden gemaakt. De koppeling aan de toegang tot de rechter voor de aanspraak op schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn is thans immers een gegeven. Dat gegeven vormt dan ook de reden waarom een afzonderlijke grondslag voor voortvarendheid in de bestuurlijke fasen thans gewenst is.

De toegevoegde waarde van erkenning van een afzonderlijk voortvarendheidsbeginsel ligt in het voorgaande besloten: het fundamentele karakter van en het belang dat gemoeid is met tijdige besluitvorming wordt daarmee gediend, er wordt duidelijker bloot gelegd wordt waaraan het schort in het besluitvormingsproces en los van het instellen van beroep bij de bestuursrechter zou deze eis kunnen gelden voor bestuurlijke besluitvormingsprocedures. Gelet op het onderscheidend karakter van dit beginsel zou uitbreiding van de beginselencatalogus, zoals die thans geldt voor het bestuur, met dit beginsel ook niet bezwaarlijk zijn. De ontwikkeling in de doctrine duidt bovendien ook op erkenning van een afzonderlijk beginsel van de redelijke termijn, een species van het rechtszekerheidsbeginsel, als norm voor het bestuur. Erkenning van een dergelijk afzonderlijk beginsel laat geen twijfel bestaan over de fundamentele betekenis die gehecht moet worden aan tijdige vaststelling (in elk geval binnen een redelijke termijn) van de rechtspositie van belanghebbenden in het bestuursrecht. Voorts heeft dat de voorkeur boven het onderbrengen van de eis bij het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat op die wijze voorkomen wordt dat deze beginsels te ruim opgevat worden en daardoor aan gezag verliezen. Aangesloten zou ook kunnen worden bij het algemene rechtszekerheidsbeginsel waarop de redelijke termijn-eis voor rechtspraak gebaseerd wordt, mits de koppeling met de toegang tot de bestuursrechter wordt losgelaten. Alleen dan werkt deze eis volledig door in de bestuurlijke voorprocedures.

Voor rechtspraak bestaat het redelijke termijn-beginsel al geruime tijd als onderdeel van het nationale ongeschreven decisiebeginsel of als norm die voortvloeit uit artikel 6 EVRM.8 Duidelijk is dat de norm voor rechtspraak belangrijke invloed heeft gehad op het ontwikkelen van en denken over voortvarendheidseisen voor het bestuur. Opvallend is dat voor zover het de redelijke termijn betreft, de eis die geldt voor rechtspraak sterker ontwikkeld is dan een vergelijkbare eis voor het bestuur. Onder invloed van de voor rechtspraak geldende eis, ontwikkelt zich langzamerhand ook een eis voor het bestuur. Er bestaat daardoor en onder invloed van artikel 6 EVRM veel meer aandacht voor de traagheid aan de kant van het bestuur. Uit de voorgaande paragrafen blijkt voorts dat de voortvarendheidseisen voor bestuur en rechter in elk geval een gemeenschappelijke ratio hebben, die te herleiden valt naar de rechtszekerheid van de betrokkenen bij de procedure. De verschillen tussen de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de bestuursrechter zijn op dit vlak te overzien. Dat pleit ervoor om voor het bestuur de redelijke termijn-eis volledig te laten doorwerken (al dan niet op basis van een andere grondslag). Op de vraag in hoeverre deze ontwikkeling in het kader van de redelijke termijn (en mogelijk ook in het kader van andere beginselen van rechtspleging) meer in het algemeen pleiten voor een catalogus aan behoorlijkheidsbeginselen die gelden voor zowel het bestuur als de rechter in plaats van twee afzonderlijke groepen beginselen kom ik nader terug in Deel III, paragraaf 4. Duidelijk is echter de toepasselijke vereisten voor beide organen in dit opzicht niet zeer uiteenlopen.

De invulling van het vereiste van een redelijke termijn kan echter in concreto verschillen afhankelijk van de fase waarin de procedure zich bevindt. Omdat in elke fase die een besluit kan doorlopen — primaire besluitvormingsfase, voorprocedure en procedure bij de rechter — de procedurele waarborgen toenemen, kan wel verdedigd worden dat het bestuur in verhouding de minste of minder tijd ter beschikking heeft om binnen die redelijke termijn te blijven. Er bestaat in het algemeen ook een zeker spanningsveld tussen de vereiste voortvarendheid en de vereiste procedurele waarborgen voor de inrichting van de procedure. Hoe meer waarborgen ingebouwd zijn in een procedure, hoe meer tijd de procedure immers doorgaans in beslag zal nemen. Dat geldt evenzeer voor bestuurlijke procedures als voor de procedures bij de rechter. Het bieden van rechtszekerheid door middel van een voortvarende besluitvormingsprocedure kan derhalve ten koste gaan van de zorgvuldigheid of behoorlijkheid van de bestuurlijke voorprocedure.9 Tussen het belang dat gediend is met voortvarende besluitvorming en het belang dat gediend is met een met voldoende waarborgen omklede procedure zal derhalve een goed evenwicht gevonden moeten worden. Verdedigbaar is dat dit evenwicht in de bestuurlijke voorfasen anders ingevuld moet worden dan in de rechterlijke fase(n). Het bestuur grijpt immers primair op ingrijpende wijze in in de rechtspositie van belanghebbenden en het aanhangig maken van een bestuurlijke voorprocedure heeft geen schorsende werking ten aanzien van het besluit van het bestuur. In die fasen zou de rechtszekerheid van belanghebbenden zwaarder moeten wegen en moet ten behoeve daarvan minder tijd voor het bestuursorgaan ter beschikking staan. In vergelijking daarmee heeft de bestuursrechter meer tijd ter beschikking en weegt hier de behoorlijkheid van de procedure zwaarder. Die gedachtegang is ook terug te zien in de gefixeerde termijnen die door de bestuursrechter gehanteerd worden ter vaststelling van een beweerdelijke overschrijding van de redelijke termijn, aangezien de termijnen voor het bestuur het kortst zijn.10 Er moet in de bestuurlijke voorprocedures echter wel meer tijd aan het bestuur gegeven worden om een besluit te nemen ten opzichte van de primaire besluitvormingsfase, tenzij de primaire besluitvormingsfase met meer waarborgen wordt omkleed. Te denken valt aan de uniforme voorbereidingsprocedure. Daarvoor geldt dan ook dat, na die doorlopen te hebben, geen bezwaarschriftprocedure of administratief beroep meer openstaat.

Inrichtingseisen voor een voortvarende procedure in bezwaar en administratief beroep Indien de wetgever zeker gesteld wil zien dat een procedure, meer in het bijzonder de bezwaarschriftprocedure of het administratief beroep, voldoet aan het beginsel van besluitvorming binnen een redelijke termijn, dient hij in de regeling in de Awb daartoe ook voorschriften op te nemen. Deze inrichtingseisen behoren te waarborgen dat de procedure tijdig verloopt of dat het bestuur kan ingrijpen indien dat niet het geval is. Widdershoven wijst er voor rechtspraak op dat ter bevordering van een uitspraak binnen een redelijke termijn in de procesregeling termijnstellingen behoren te worden opgenomen.11 In het onderstaande worden de termijnstellingen in de Awb voor de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep alsmede mogelijke (andere) eisen die op grond van jurisprudentie gesteld worden in kaart gebracht. Daarnaast zijn, om inachtneming van het beginsel van de redelijke termijn te verzekeren, middelen om (verdere) vertraging te voorkomen of redresseren van belang. Eisen in dat verband volgen ook uit de combinatie van het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het beginsel van de redelijke termijn. Deze eisen komen afzonderlijk aan de orde in paragraaf 5.7.5.

De meest voor de hand liggende inrichtingseis die gesteld kan worden om besluitvorming binnen een redelijke termijn te garanderen is een wettelijke beslistermijn. De relevante beslistermijnen die gelden in de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep zijn neergelegd in respectievelijk artikelen 7:10, 7:13, 7:19 en 7:24 Awb.12 De beslistermijn voor de behandeling van het bezwaar door het bestuursorgaan is zes weken, tenzij er een adviescommissie wordt ingeschakeld. In dat laatste geval is de termijn twaalf weken. Daarnaast heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid op grond van het derde lid van dat artikel om de termijn voor zes weken te verdagen. De beslissing om te verdagen moet worden medegedeeld, maar behoeft verder niet te worden gemotiveerd met bijzondere omstandigheden die genoopt hebben tot de verdaging.13 Bovendien vangt de termijn aan de dag na die waarop de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken. Vrijwel dezelfde regeling geldt voor het administratief beroep in artikel 7:24 Awb. Die bepaling maakt echter een onderscheid tussen administratief beroep op een orgaan binnen hetzelfde openbare lichaam of op een orgaan van een ander openbaar lichaam. Voor de eerste situatie geldt in beginsel een termijn van zes weken en indien een commissie in de zin van artikel 7:19 Awb is ingesteld een termijn van twaalf weken — beide gerekend vanaf de dag waarop de beroepstermijn is verstreken. Ook dan heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om de beslissing zes weken te verdagen ex artikel 7:24, vijfde lid, van de Awb. Voor de tweede situatie, administratief beroep op een orgaan van een ander openbaar lichaam, geldt op grond van het eerste en vierde lid een termijn van zestien weken (gerekend vanaf de dag waarop de beroepstermijn is verstreken) die met ten hoogste tien weken kan worden verlengd. Zowel in administratief beroep als in bezwaar kan met instemming van de indiener verder uitstel worden verleend, mits alle belanghebbenden daarmee instemmen of niet in hun belangen worden geschaad door dat verdere uitstel.14 Van de verdagingsmogelijkheden voor het bestuur moet echter beperkt gebruik worden gemaakt, volgens de wetgever. Verdaging zou slechts in bijzondere gevallen plaats behoren te vinden.15

Met de hiervoor genoemde bepalingen geeft de Awb een vrij algemene regeling waarbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen het soort zaak of de complexiteit van de betreffende besluitvorming. Voor de afhandeling van bezwaarschriften tegen besluiten van alle soorten en maten gelden dezelfde wettelijke termijnen (met een onderscheid tussen de gevallen waarin wel of niet een adviescommissie is ingesteld), behoudens de afwijkingen daarvan in bijzondere wetgeving. Het is juist deze uniformiteit in de beslis-termijnen zonder de mogelijkheid rekening te houden met de specifieke omstandigheden en moeilijkheden van het voorliggende geval die als een van de redenen voor de te trage afhandeling van ingediende bezwaarschriften en overschrijding van de beslistermijnen naar voren wordt geschoven.16 Hoewel inmiddels naar aanleiding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen deze termijnen en ook enkele andere termijnen, zowel in de Wob als in bijzondere wetgeving verlengd zijn, doen deze verlengingen niets af aan de uniformiteit van de termijnen.

De wettelijke beslistermijn mag voorts niet zo lang zijn dat besluitvorming binnen een redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 EVRM, in gevaar komt. Daarvan is echter in het geheel geen sprake. Enkele overschrijding van de wettelijke beslistermijn betekent, zoals eerder aangegeven, ook nog niet automatisch dat de redelijke termijn-eis uit artikel 6 EVRM is geschonden. Wel vormt de overschrijding van de wettelijke beslistermijn thans een schending van een rechtsplicht, waardoor er gevolgen verbonden zijn aan die overschrijding. Dat is ook nodig omdat termijnstellingen als zodanig, zo blijkt uit de praktijk, nog niet bewerkstelligen dat er voortvarend beslist wordt.

Voor het overige bevat de regeling in de Awb termijn voor andere beslissingen of handelingen van zowel bestuur als belanghebbende nauwelijks termijnen of mogelijkheden voor het bestuur om de besluitvorming te versnellen. In het licht van artikel 6 EVRM en de eisen die het EHRM in dat kader stelt, ligt het in de rede de bestuursrechter de beschikking te geven over bevoegdheden om de procedure bij de rechter te bespoedigen.17 Een van de inrichtingseisen die gesteld wordt (of moet worden) aan rechtspraakachtige of rechterlijke procedures is dat de bestuursrechter over middelen beschikt om de procedure te versnellen teneinde schending van die bepalingen te voorkomen. De Awb bevat bijvoorbeeld enkele termijnstellingen als het gaat om deskundigenadvisering in de procedure bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft bijvoorbeeld de bevoegdheid om de deskundige op grond van het vierde lid van artikel 8:47 Awb een termijn te stellen waarbinnen deze advies moet uitbrengen.18 Indien de bestuursrechter een deskundige inschakelt (op grond van artikel 8:47 Awb) die talmt en daarmee een schending van de redelijke termijn veroorzaakt (of dreigt te veroorzaken), zal hij stappen moeten ondernemen om de advisering te versnellen.19 De bestuursrechter is verantwoordelijk voor het optreden van ingeschakelde deskundigen (en onnodige vertragingen in dat kader) 20 Hetzelfde kan gesteld worden voor vertragingen die samenhangen met het oproepen en horen van getuigen (op grond van artikel 8:46 Awb).21

Aangenomen kan worden dat ook voor het bestuur in die procedures dergelijke (inrichtings)eisen gelden. Ook het bestuur kan immers gebruik maken van deskundigen en advies vragen in het kader van het onderzoek naar de feiten en de af te wegen belangen. Daarnaast wordt in veel gevallen in de bezwaarschriftprocedure een adviescommissie ingesteld die belast is met het horen van belanghebbenden en wiens advies bij de besluitvorming moet worden betrokken. In beide gevallen kan er een vertraging in de procedure optreden, indien het advies van de ingeschakelde deskundige of adviescommissie op zich laat wachten en niet binnen de daarvoor gegeven termijn wordt afgegeven. Aangezien de bevoegdheid tot het nemen van een besluit én de plicht tot het nemen daarvan binnen de wettelijke termijn bij het bestuursorgaan berust, is het bestuursorgaan verantwoordelijk voor de voortvarendheid van de besluitvorming. Voor de primaire besluitvorming is dit, wat betreft wettelijke advisering, zelfs neergelegd in artikel 3:6 Awb. Uit het eerste lid volgt dat het bestuur de adviseur een termijn kan stellen. De grens daarbij is de zorgvuldigheid van de advisering. Dat betekent dat de termijn niet zo kort mag zijn dat deze in het geding komt, aldus het eerste lid.22 Uit het tweede lid volgt dat het bestuur een besluit kan nemen zonder het wettelijke advies, als dat laatste te lang op zich laat wachten. Soms zal echter een advies vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid of in verband met de motivering van een besluit nodig zijn en derhalve moeten worden afgewacht.23 In dat geval bestaat er een spanning tussen de behoorlijkheidseisen, zorgvuldigheid en motivering, aan de ene kant en de voortvarendheid van de besluitvorming aan de andere kant. In een geval waarin het niet tijdig beslissen zou leiden tot een vergunning van rechtswege, oordeelde de Afdeling in elk geval dat het bestuursorgaan het advies niet behoefde af te wachten.24 Overigens geldt het voorgaande niet voor een advies van de bezwaaradviescommissie dat te lang op zich laat wachten, getuige artikel 7:14 Awb waarin artikel 3:6, tweede lid, niet van toepassing is verklaard. In de gevallen waarop artikel 3:6 Awb niet ziet, is het echter verdedigbaar dat dezelfde eisen gelden via het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:2 Awb of het beginsel van besluitvorming binnen een redelijke termijn voor het bestuur. Er zal in elk zich voordoend geval, afhankelijk van de concrete omstandigheden, een evenwicht tussen het belang van zorgvuldige besluitvorming en voortvarende besluitvorming gezocht moeten worden (tenzij de wetgever heeft aangegeven welk van beide belangen zwaarder moet wegen).25 Soms zal de balans doorslaan ten faveure van de zorgvuldigheid van de advisering en besluitvorming en soms zal de tijdigheid zwaarder moeten wegen.

Indien een voortvarendheidsbeginsel erkend wordt in het Nederlandse bestuursrecht voor zowel bestuur als rechter dat naast artikel 6 EVRM ook een afzonderlijke basis kent in het Nederlandse ongeschreven (bestuurs)recht, rijst de vraag op welke wijze toepassing van dat beginsel behoort plaats te vinden. Een aantal aspecten kan daarbij van belang zijn. Te denken valt aan de reikwijdte van een dergelijk beginsel, de aanvang en het einde van de periode die van belang is, de factoren om te bepalen wanneer wel en wanneer niet voortvarend gehandeld is.

Zoals reeds eerder is bepleit26, zou de reikwijdte van een dergelijk beginsel niet beperkt moeten zijn. Het uitgangspunt dient te zijn dat alle geschillen van bestuursrechtelijke aard en alle procedures onder de werking van dat beginsel vallen. In dat opzicht zou de nationale invulling van dat beginsel afwijken van de redelijke termijn-eis als neergelegd in artikel 6 EVRM. Problematisch is dat echter niet omdat de bescherming op nationaal niveau dan verder strekt en daarmee ook in dit opzicht artikel 6 EVRM in acht wordt genomen.

Vervolgens is van belang wanneer dan sprake is van schending van het nationale beginsel en aan de hand van welke factoren de beoordeling in het kader van dat beginsel zou moeten plaatsvinden. Ook hier zijn uiteenlopende benaderingen tussen de interpretatie en invulling van de redelijke termijn-eis van en door het EHRM en de nationale rechterlijke instanties mogelijk. Als voorbeeld kan de al eerder aangehaalde rechtspraak van de Hoge Raad (zowel belasting- als strafkamer)27 en de overige bestuursrechters genoemd worden waarbij gefixeerde termijnen voor de beoordeling of de redelijke termijn overschreden is gehanteerd worden, terwijl het EHRM eerder naar de totale duur van de procedure kijkt aan de hand van de bekende criteria (complexiteit van de zaak, gedrag van de klager, houding van de autoriteiten en het belang dat op het spel staat voor de klager).28 De gehanteerde vaste standaardtermijnen gelden ook voor het bestuurlijke aandeel in de procedure. De termijnen in boetezaken zijn voor de procedure in eerste aanleg en in bezwaar gezamenlijk twee jaar, terwijl de termijnen in andere zaken variëren. Bij de Centrale Raad heeft het bestuur in de bezwaarfase een half jaar om tot besluitvorming te komen, terwijl het bestuur bij de Afdeling en het CBb een jaar lijkt te hebben.29 De factoren die het EHRM hanteert spelen wel een nog een rol als correctiefactor. 30

Voor zowel de gefixeerde termijnen als voor de benadering van het EHRM valt wat te zeggen.31 De verschillen of gevolgen lijken in de praktijk gering te zijn en de benadering van de Hoge Raad en de bestuursrechters biedt meer duidelijkheid en rechtszekerheid voor de nationale rechtspraktijk.32 Op nationaal niveau ligt daarom een benadering zoals die van de bestuursrechters wellicht meer in de rede. Het risico dat in een concreet geval toch sprake is van strijdigheid met artikel 6 EVRM valt echter niet geheel uit te sluiten. De bestuursrechter dient daarom oog te houden voor de omstandigheden van het geval en de totale duur van de procedure. Van belang is omwille van de duidelijkheid dat ten aanzien van het bestuur ook met gefixeerde termijnen gewerkt wordt, indien dat ook voor de bestuursrechter het geval is. Daarenboven moet in de gefixeerde termijnen tot uitdrukking komen hoe lang het bestuur de tijd heeft. Ik zou er voor willen pleiten dat de bestuursrechters aangeven welke gefixeerde termijn zelfstandig en los van de duur van de procedure in eerste aanleg voor de bestuurlijke voorprocedures geldt. Dat is te meer van belang, indien de koppeling met de toegang tot de rechter wordt losgelaten. Bovendien moeten de gefixeerde termijnen niet te ruim zijn, wil er voldoende aansporing voor het bestuur bestaan om voortvarend te beslissen.33