II.4.8 De Staatscommissie Van Schaik en de Werkgroep Proeve

De Staatscommissie-Van Schaik volgde na de oorlog het spoor van Struycken. Ik noem in dit verband een passage uit de rapportage van de staatscommissie-Van Schaik uit 1954:

Deze brede staatscommissie bestond naast politici uit enkele prominente staatsrechtgeleerden waaronder Oud en Donner. Zij ondersteunden het beeld van de Grondwet als een baken van continuïteit en stabiliteit, waarin de belangrijkste kaders zijn neergelegd.

Vier jaar later klonk een verfrissend tegengeluid. Van der Hoeven (1916-2001) publiceerde zijn geruchtmakende en belangrijke proefschrift, getiteld De plaats van de Grondwet in het constitutionele recht. Van der Hoeven nam een origineel perspectief in op de Grondwet. Hij benadrukte dat feitelijke machtsverhoudingen beslissend waren voor de verhoudingen tussen de politieke ambten. Volgens Van der Hoeven bepaalden niet de grondwettelijke bepalingen deze verhoudingen tussen ambten. Van der Hoeven dacht niet eenzijdig vanuit een juridisch perspectief. Maatschappelijke, culturele en politieke ontwikkelingen waren in zijn ogen beslissender. Van der Hoeven gaf aan dat een strikt juridische invalshoek daarom haar beperkingen kende. De plaats van de Grondwet in het constitutionele recht is daarom relatief en onzeker, want deze is mede afhankelijk van heersende (politieke) machtsverhoudingen in de maatschappij.2 Voor de opvatting van Van der Hoeven valt zeker begrip op te brengen. Tegelijkertijd gaat hij ver in zijn relativering van het juridische. Daarom is het proefschrift van Van der Hoeven ook kritisch ontvangen door bijvoorbeeld Logemann, Duynstee en Prakke & Donner. Kern van die kritiek was dat Van der Hoeven tekort deed aan de ordenende, normerende en fixerende werking van de Grondwet.3 Van der Hoeven heeft wel gezorgd voor een ander perspectief op de Grondwet, waarbij meer aandacht is voor constitutionele ontwikkelingen buiten de Grondwet om.

In 1963 stelde minister Toxopeus een werkgroep in van staatsrechtdeskundigen voor het opstellen van een Proeve voor een nieuwe Grondwet. Interessant is dat Van der Hoeven (overigens verbonden aan de PvdA) deel uit maakte van deze werkgroep. Daarnaast zaten Oud (VVD), Donner (ARP), Rijpperda Wierdsma en Jeukens (KVP) in de werkgroep. Hun rapportage was belangwekkend, aangezien deze (althans deels) een andere benadering bevatte dan die van Struycken. Bij Struycken stond nog de historische benadering en de continuïteitsgedachte voorop. De Werkgroep Proeve maakte meer gewag van de nieuwe tijd waarin de Grondwet was aanbeland. Het constitutionele bestel moest meer aan kunnen sluiten bij hedendaagse noden en behoeften in de samenleving. Daarvoor waren er volgens deze werkgroep twee denkbare methoden: 1) het verlichten of zelfs afschaffen van de grondwetsherzieningsprocedure of 2) een beperking van de inhoud van de Grondwet. De Werkgroep Proeve koos voor de laatste methode. Deze werkgroep kwam echter niet met ingrijpende stelselwijzigingen. Toch zien we in het rapport een voorstel voor een heldere en (drastisch) ingekorte Grondwet van 209 naar 90 artikelen.

Nieuw was overigens wel dat de Werkgroep Proeve pleitte wel voor de toetsing van wetten in formele zin aan grondrechten en de opname van een heel sobere bepaling voor sociale grondrechten.4 De voorstellen van de Werkgroep Proeve leidden niet direct tot concrete regeringsvoorstellen.

De reacties op de bevindingen van de Werkgroep Proeve waren verdeeld. De Amsterdamse politicoloog Daudt was bijvoorbeeld kritisch op het technische en neutrale karakter van de rapportage van de Werkgroep Proeve. Daudt zag in de jaren ’60 grote maatschappelijke veranderingen in de vorm van ontevredenheid over het functioneren van het politieke systeem.5 Een grondwetsherziening diende volgens Daudt meer te anticiperen op democratische hervormingen en oplossingen te bieden.6 Tijdens deze periode valt overigens op dat er steeds meer sprake is van andere disciplines zoals een sociologische, filosofische en politicologische invalshoek die zich mengden in de discussie omtrent de Grondwet.7

Donner (lid van de Werkgroep Proeve) reageerde op Daudt door te stellen dat de Grondwet er vooral is om het historisch en juridisch kader te verschaffen waarbinnen naar oplossingen gezocht moest worden. De Grondwet had aldus Donner niet de functie om actuele politieke vraagstukken op te lossen, maar heeft vooral de centrale regels te waarborgen.8 We zien hier de waarborgfunctie van de Grondwet op de voorgrond.

De hamvraag is wat deze periode betekende voor de functies van de Grondwet. Ik denk dat deze periode weinig op dit punt veranderingen opleverde. De Grondwet bleef het historische basisdocument dat staatsinstellingen inrichtte, dat bevoegdheden toekende aan die instellingen en dat bevoegdheden reguleerde. Tevens verankerde de Grondwet nog steeds belangrijke rechten zoals het algemeen kiesrecht en vrijheidsrechten. Anderzijds is in deze periode wel een kentering zichtbaar. De positie van de Grondwet als bron van het constitutioneel recht werd steeds minder prominent. Duidelijker werd dat de ontwikkeling van het constitutionele recht in aanzienlijke mate buiten de Grondwet om plaatsvond. Deze kentering had zijn weerslag in de voorstellen van de Werkgroep Proeve voor een flinke inkorting en versobering van de Grondwet.