5.7.3.3 Gelijkwaardigheid, doeltreffendheid, afschrikkendheid en evenredigheid

In deze paragraaf wordt dieper ingegaan op de voormelde algemene eisen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid, afschrikkendheid en evenredigheid die door het Hof van Justitie aan de handhavingsactiviteiten van nationale uitvoeringsorganen worden gesteld. Zij zijn gebaseerd op het beginsel van loyale samenwerking, dat de lidstaten verplicht tot het nemen van alle maatregelen waarmee kan worden opgetreden tegen gedragingen die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden.1 Niet alleen de nationale wet- en regelgeving waarmee het Europese recht wordt gehandhaafd moet voldoen aan de eisen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid, afschrikkendheid en evenredigheid; hetzelfde geldt voor de nationale uitvoeringspraktijk.2 De jurisprudentiële instrumentele eisen komen steeds meer in gecodificeerde vorm terug in de Europese subsidieregelgeving.3

Het gelijkwaardigheidsbeginsel houdt in deze specifieke context in dat overtredingen van de Europese subsidieregelgeving onder gelijke materiële en formele voorwaarden moeten worden 'aangepakt' als even ernstige overtredingen die zich voordoen met betrekking tot nationale subsidies.4 De nationale autoriteiten dienen even energiek op te treden tegen overtredingen van de Europese subsidieregelgeving, als wanneer het gaat om de handhaving van het nationale subsidierecht.5

Het doeltreffendheidsbeginsel betekent dat de lidstaten overtredingen van de Europese subsidieregelgeving zodanig moeten aanpakken dat sprake is van een doeltreffende handhaving. Nationale uitvoeringsorganen mogen niet op basis van het nationale recht zomaar van handhaving afzien, of de terugvordering van Europese subsidies praktisch onmogelijk maken.6 Bovendien is niet alleen vereist dat de bevoegdheid tot het opleggen van sancties bestaat; zij moeten ook feitelijk worden uitgeoefend.7 Ook hier geldt dat het doeltreffendheidsbeginsel voorrang heeft op het beginsel van gelijkwaardigheid.8 Verder dient op grond van de eis van afschrikkendheid het handhavend optreden een reële afschrikkende werking te hebben ten opzichte van potentiële overtreders.9 Uit het arrest Conservia Italia/Commissie van het Hof van Justitie waarin een EoGFL-subsidie aan de orde was die direct door de Europese Commissie aan een nationale eindontvanger was verstrekt, volgt dat een gedeeltelijke intrekking van de Europese subsidie onvoldoende afschrikkend is; ook de volledige intrekking van de Europese subsidie moet mogelijk zijn.10 In het kader van de ELGF-landbouwsubsidies heeft het Hof van Justitie overwogen dat terugvordering van de Europese subsidie überhaupt onvoldoende is om een afschrikkende werking te hebben.11

Wat betreft de behoorlijkheid van de handhaving geldt dat sprake moet zijn van evenredigheid.12 In het kader van de handhaving van Europese subsidieregelingen is het evenredigheidsbeginsel gecodificeerd in artikel 2, eerste en derde lid, van de Verordening nr. 2988/95. Ingevolge deze bepalingen worden administratieve maatregelen en sancties ingesteld voor zover zij voor een juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht nodig zijn en moeten zij evenredig zijn. Voorts moet bij de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de Europese subsidieregeling nodig zijn, rekening worden gehouden met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel, evenals de mate van schuld. Het evenredigheidsbeginsel is soms ook gecodificeerd in de Europese subsidieregelgeving zelf.13