7.4.9 Rechtsbescherming op VN-niveau

De VN-listing genereert de meest ‘gevoelige’ juridische vragen. De spanningsboog wordt gevormd door de omstandigheid dat enerzijds VN-resoluties landen rechtstreeks binden1 en anderzijds op NV-niveau niet is voorzien in rechtsbescherming tegen een listing.

Na een voorzichtige start,2 lijkt het Hof van Justitie nu de gedachte te koesteren dat zolang op VN-niveau niet wordt voorzien in adequate rechtswaarborgen op Unie-niveau deze rechtswaarborgen wel dienen te worden geboden. Zulks valt af te leiden uit de Kadi-uitspraak.3 De Kadi uitspraak van het Hof heeft inmiddels alweer een vervolg gekregen, zodat hierna zal worden gerefereerd aan Kadi-I en Kadi-II. Met laatstgenoemde wordt de tweede uitspraak van het Gerecht bedoeld.

Kadi en Al Barakaat waren op 19 oktober 2001 op de VN-terrorismelijst geplaatst. De EG heeft uitvoering gegeven aan het besluit van de VN door een EG-bevriezingsverordening uit te vaardigen. Kadi en Al Barakaat hebben het Gerecht verzocht de EG-bevriezingsverordening nietig te verklaren, voor zover het de plaatsing van hen daarop betrof. Het Gerecht heeft het beroep van Kadi en Al Barakaat verworpen. Daarbij overwoog het Gerecht dat het niet bevoegd is de wettigheid van VN-resoluties te toetsen en dus ook niet de rechtmatigheid daarvan vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht kan onderzoeken.4 Wel achtte het Gerecht zich bevoegd VN-resoluties te toetsen aan dwingende bepalingen van internationaal recht (het ius cogens), maar dienaangaande overwoog het Gerecht dat de omstandigheid dat de herzieningsprocedure bij de VN niet rechtstreeks aan de belanghebbenden zelf het recht verleent om te worden gehoord door het Sanctiecomité, zodat zij voornamelijk afhankelijk zijn van de diplomatieke bescherming die de staten aan hun onderdanen verlenen, bij bevriezingsmaatregelen niet ontoelaatbaar kan worden geacht uit het oogpunt van de dwingende normen van internationaal publiekrecht.5

Uit de Kadi-uitspraak zoals gewezen in hoger beroep valt af te leiden dat het Hof van Justitie geen uitzondering wenst te tolereren op de onafhankelijke rechterlijke controle op de naleving van grondrechten. Om tot die uitkomst te kunnen komen koos het Hof van Justitie voor een andere benadering dan het Gerecht.6 Het Hof van Justitie overwoog:7

Deze overweging zal wellicht enige wenkbrauwen bij de VN hebben doen rijzen. Op grond van art. 103 van het VN-Handvest hebben de verplichtingen van de leden van de Verenigde Naties krachtens dit Handvest voorrang boven verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten.8 Volgens art. 48 lid 2 van het VN-Handvest dienen de besluiten van de Veiligheidsraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid door de VN-leden rechtstreeks te worden uitgevoerd.9 Ook naar het recht van de Unie – art. 351 VWEU (art. 307 EG oud) – zou voorrang verleend moeten worden aan de oudere verplichtingen onder het Handvest.

Het Hof van Justitie vervolgt haar redenering in de Kadi-uitspraak door te overwegen dat het Hof niet bevoegd is om de wettigheid van VN-resoluties aan het ius cogens te toetsen, nu het Hof – kort gezegd – deze bevoegdheid niet heeft toevertrouwd gekregen van de lidstaten.10 Vervolgens oordeelt het Hof – het scharnierpunt van de uitspraak – dat hoewel het niet bevoegd is de VN-resoluties zelf te toetsen, het wèl bevoegd is de communautaire uitvoeringsmaatregelen die op grond daarvan worden getroffen door de organen van de Unie, zoals de verordening die de VN-lijst implementeert, te toetsen aan verenigbaarheid met de beginselen van het gemeenschaps(thans Unie)-recht.11 Daarbij lijkt het Hof, voor zover er grondrechten in het geding zijn, niet te accepteren dat regels van internationaal recht in de communautaire rechtsorde voorrang hebben.12

Na deze vooropstellingen beoordeelt het Hof of de EG-bevriezingsverordening die de VN-lijst implementeert in overeenstemming is met de grondrechten zoals die binnen het Unierecht worden gewaarborgd. Het Hof beantwoordt die vraag ontkennend, omdat zowel de rechten op een adequate verdediging (in het bijzonder het recht om te worden gehoord en het recht op een effectieve rechterlijke controle) als het recht op eigendom worden geschonden. Omdat een vernietiging van de bestreden verordening, voor zover deze de tegoeden van Kadi en Al Barakaat betreft, onherstelbare gevolgen zou kunnen hebben en niet kon worden uitgesloten dat Kadi en Al Barakaat met recht op de VN-terrorismelijst waren geplaatst, gaf het Hof de Raad de gelegenheid binnen drie maanden de door het Hof geconstateerde gebreken te herstellen. De redenen die ten grondslag hadden gelegen aan de listing dienden alsnog aan Kadi en Al Bakaraat te worden medegedeeld, zodat zij daarop zouden kunnen responderen. Aldus is ook geschied. Tot een delisting heeft dit niet geleid, hetgeen onderwerp is van de rechtsstrijd in Kadi II.13