10.4 Grondslag van de vordering en hoogte van de schadevergoeding voor de vertrouwensschending

De ene schending van gerechtvaardigd vertrouwen is de andere niet. De rechtspraak en literatuur maken een onderscheid tussen het wekken van vertrouwen dat een rechtshandeling tot stand komt, een vertrouwensschending in de vorm van niet-nakoming van een verbintenis die voortvloeit uit een rechtshandeling en het wekken van vertrouwen dat gegeven informatie juist is (de schending van een waarheidsplicht).1

Bij een niet tot stand gekomen rechtshandeling is geen nakomingsvordering mogelijk.2 Als wel een rechtsgeldige rechtshandeling tot stand is gekomen, zal een burger in geval van tekortschieten door de overheid in de nakoming van de daaruit voortvloeiende nakomingsverplichtingen honorering van het bij hem gewekte vertrouwen in de vorm van nakoming verlangen.3 Indien dat niet mogelijk is, resteert een schadevergoedingsvordering. Gelet op de bevoegdheidsverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter, is nakoming van door een overheid aangegane verplichtingen vorderen bij de civiele rechter slechts beperkt mogelijk.4 Zo is nakoming van een toezegging tot het nemen van een publiekrechtelijk besluit niet afdwingbaar bij de civiele rechter en in het algemeen moet de civiele rechter rekening houden met een door een overheid mogelijk ingeroepen algemeen belang of derdebelangen die tot gevolg kunnen hebben dat een nakomingsvordering niet (langer) toewijsbaar is.

Voor zowel bevoegdhedenovereenkomsten als eenzijdige toezeggingen geldt dat indien nakoming slechts kan geschieden door publiekrechtelijke besluitvorming, de burger de vermeende niet-nakoming aan de orde moet stellen bij de bestuursrechter. 5 Rechtmatigheid van het eventueel met de bevoegdhedenovereenkomst of toezegging samenhangende bestuursrechtelijke besluit betekent niet automatisch dat de overheid de bevoegdhedenovereenkomst of toezegging ook is nagekomen. 6 Bij de civiele rechter kan een benadeelde namelijk de vermogensrechtelijke gevolgen van de schending van nakomingsverplichtingen uit een bevoegdhedenovereenkomst of toezegging aan de orde stellen. Bij de vaststelling van de schadevergoeding moet in dat geval de werkelijke situatie worden vergeleken met de hypothetische situatie dat niet in de nakoming van de verplichtingen zou zijn tekortgeschoten en de verbintenis zou zijn nagekomen. 7 De rechter moet dus bij het vaststellen van de schadevergoedingsverplichting als gevolg van de niet-nakoming van een bevoegdhedenovereenkomst of toezegging overgaan tot vergoeding van het positief belang. Ook voor geldelijke genoegdoening kan de eenzijdige toezegging op één lijn worden geplaatst met een (bevoegdheden)overeenkomst.

De jurisprudentie wijst uit dat de civiele rechter bij een vordering wegens niet-nakoming van een eenzijdige toezegging de onrechtmatige daad aanwijst als grondslag voor schadevergoeding. Het bijzondere karakter van de toezegging blijkt vervolgens uit de schadevaststelling. Indien de civiele rechter tot het oordeel komt dat een overheid een ondubbelzinnige, concrete toezegging niet is nagekomen, als gevolg waarvan een burger schade heeft geleden, moet de burger in de positie worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd indien de toezegging wél zou zijn nagekomen. Deze grondslag van onrechtmatige daad in combinatie met vergoeding van het positieve belang, komt niet overeen met het in de literatuur gemaakte onderscheid tussen vergoeding van het positief belang bij schending van contractuele verplichtingen enerzijds en de vergoeding van het negatieve belang bij buitencontractuele aansprakelijkheid anderzijds. De rechter laat het ‘rechtshandeling-karakter’ van de toezegging dus zijn weerslag vinden in de vaststelling van schadevergoeding. 8

In hoofdstuk 8 heb ik opgemerkt dat het logisch zou zijn dit rechtshandelingkarakter ook al naar voren te laten komen bij de grondslag van de vordering. Nu een eenzijdige, gerichte toezegging als een eenzijdige verbintenisscheppende rechtshandeling kan worden aangemerkt, is bij niet-nakomen sprake van een schending van een verbintenis (wanprestatie) en zou mijns inziens niet de onrechtmatige daad de grondslag moeten zijn voor de schadevergoedingsvordering. In de rechtspraak wordt bij de beoordeling van de vordering ook geen aansluiting gezocht bij de vereisten voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad van relativiteit en toerekening. De schadevergoedingsaanspraak of nakomingsaanspraak vloeit reeds voort uit de tekortkoming in de nakoming van de toezegging. Het aanwijzen van de onrechtmatige daad als grondslag is mijns inziens dan ook niet nodig, verwarrend en vormt een miskenning van het verbintenisscheppende karakter van de eenzijdige, gerichte toezegging.9

De onrechtmatige daad is tevens de grondslag voor schadeplichtigheid van de overheid bij onjuiste informatieverstrekking. Dit feitelijk handelen behelst onder omstandigheden een schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm, te weten een waarheidsplicht die in een concreet geval op de overheid kan rusten. Onjuiste informatieverstrekking kan (slechts) leiden tot vergoeding van dispositieschade, oftewel vergoeding van het negatieve belang. De burger moet met de schadevergoeding in de situatie worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd zonder de onrechtmatige informatieverstrekking. De invulling van dit hypothetische scenario vindt in de regel plaats door aan te nemen dat de overheid juiste informatie zou hebben verstrekt en de burger daar op correcte wijze heeft gereageerd.10 Dit is conform de vaste regels voor de begroting van schadevergoeding bij buitencontractuele aansprakelijkheid.