8.3.4 Controle in de gemeentewet 1992

Met de uitbouw van de verzorgingsstaat in de jaren 60 en 70 werd de raad verder uit zijn bestuurlijke rol geduwd. De situatie die Van Poelje al in 1914 had waargenomen in grote gemeenten, namelijk dat de raad een controlerend orgaan was geworden, veralgemeniseerde zich daardoor. Tegelijkertijd nam door het groeiende takenpakket van gemeenten de complexiteit van de financiën nog verder toe. Samen met nog enkele andere ontwikkelingen, vormden deze twee zaken aanleiding voor een algemene herziening van de gemeentewet in 1992.

De belangrijkste doelstelling van de herziening was het herstellen van de bestuurlijke functie van de raad.1 De gemeentewet 1992 kan hierdoor gezien worden als een poging om terug te keren tot het bestuursmodel dat Thorbecke oorspronkelijk voor ogen had gestaan. Daar is wat betreft de verordenende en bestuurlijke bevoegdheden van de raad wat voor te zeggen, maar het geldt zeker niet voor controle door de raad en andere controleurs. Daarvoor ging er in het wetsvoorstel te veel aandacht uit naar het onderwerp. De regering had in het wetsvoorstel vooral oog voor financiële controle. Controle van de gemeentefinanciën werd in iets grotere mate geconcentreerd op het gemeentelijke niveau zelf doordat de verplichting geschrapt werd de begroting ter controle voor te leggen aan Gedeputeerde Staten. Daarnaast deed de accountant officieel zijn intrede in de gemeentewet in artikel 213 gemeentewet 1992. Aan hem werd niet alleen opgedragen het financieel beheer op rechtmatigheid te controleren, maar ook op doelmatigheid. Beide begrippen werden door de regering nader toegelicht. De rechtmatigheidscontrole was bedoeld om vast te stellen of de administratieve verantwoording juist was. Onder het begrip ‘juist’ vielen op zijn beurt twee zaken. Enerzijds het aspect van formele juistheid, waarbij werd onderzocht of geadministreerde handelingen waren verricht binnen het kader van de bevoegdheid van de handelende personen en overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften. Anderzijds het aspect van materiële juistheid, waarbij werd onderzocht of de verantwoording en de boekhouding overeenstemden met de werkelijkheid.2 In het kader van de doelmatigheidscontrole diende de accountant na te gaan of het beherend orgaan zo efficiënt mogelijk te werk was gegaan binnen het kader van de gekozen beleidsbeslissing van het beleidsbepalend orgaan. De maatregelen die het college daartoe had genomen, moesten door de accountant worden beoordeeld.3 Bij deze beoordeling moest de accountant rekening houden met de controleregels die daarvoor eventueel door de raad waren uitgevaardigd. De raad mocht zelf beslissen of hij daartoe over wilde gaan, maar mocht de bevoegdheid in ieder geval niet delegeren aan een ander orgaan.4

Naast de aandacht voor financiële controle, werden er ook enkele opmerkingen gewijd aan de controlerende functie van specifiek de raad en zijn leden. Volgens de regering was het uitoefenen van controle op het gemeentebestuur al jarenlang het belangrijkste kenmerk van het raadslidmaatschap. Om deze functie goed te kunnen vervullen, werd het van groot belang geacht dat raadsleden midden in de maatschappij bleven staan.5 Met andere woorden, het feit dat het raadslidmaatschap een deeltijdsbetrekking was (en is), werd als een meerwaarde gezien voor de controlefunctie van de raad. Overigens was het aan de raad zelf om te bepalen in hoeverre hij gebruik wilde maken van zijn controlebevoegdheden: ‘Eén van de wezenlijke aspecten van de grondwettelijke regel dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat, is naar onze mening dat deze daadwerkelijk zelf kan bepalen op welke wijze hij omgaat met het ter beschikking gestelde instrumentarium.’6

Ten slotte ging er tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel ook nog aandacht uit naar openbaarheid als middel voor gewone burgers om het bestuur te controleren. Dat de regering hier erg veel belang aan toekende, blijkt uit de discussie over de vraag of voorschriften over openbaarheid van raadsvergaderingen ook van toepassing moesten zijn op vergaderingen van commissies die als voorportaal van de raad functioneerden. De regering was van mening dat openbaarheid van dergelijke vergaderingen verplicht moest worden voorgeschreven: ‘[e]en andere, minder ver gaande regeling zou kunnen leiden tot het feitelijk doorschuiven van de besluitvorming naar commissievergaderingen om aan de verplichting tot beraadslaging in het openbaar te ontsnappen. Daarmee zou materieel een van de pijlers onder de demokratie, de openbare controleerbaarheid, kunnen worden weggezaagd’.7 De laatste zin van dit citaat laat een interessant verschil zien ten opzichte van de opvattingen van Thorbecke en Oppenheim over openbaarheid. Zij achtten openbaarheid vooral van belang voor de rechtsstatelijke controle van het gemeentebestuur en legden geen verband met de kwaliteit van de gemeentelijke democratie. De regering lijkt dit in 1992 juist andersom te zien. Dat wil overigens niet zeggen dat openbaarheid helemaal niet meer van belang werd geacht voor de rechtsstatelijke controle van het gemeentebestuur. Het toont vooral aan dat er in de loop der tijd een accentverschil was ontstaan.