6.5.4 Orgaanverantwoordelijkheid en de drie7fasentheorie

In dit hoofdstuk is bij voortduring gesproken over inlichtingen en verantwoording van het college. Dergelijke bewoordingen zijn niet onomstreden. Vooral de vraag of het college als zodanig dan wel zijn afzonderlijke leden verantwoording afleggen, heeft de gemoederen behoorlijk beziggehouden. De centrale vraag in deze discussie is of het afleggen van verantwoording niet een bezigheid is van zodanige aard dat alleen natuurlijke personen die capaciteit hebben. Voorstanders van deze meer persoonlijke benadering hebben weinig op met een verantwoordingsplicht van het college als orgaan. Aan de andere kant wijzen de voorstanders van 'orgaanverantwoordelijkheid' erop dat een aan het orgaan toegeschreven verantwoordingsplicht logischerwijs voortvloeit uit het collegialiteitsbeginsel en bovendien noodzakelijk is om de verantwoordelijkheid voor ambtsvoorgangers te bewerkstelligen. Een meer dan volledig overzicht van deze controverse en de verschillende stellingnames kan worden gevonden bij Munneke, die zich — mijns inziens overtuigend — uitspreekt vóór orgaanverantwoordelijkheid.1

De discussie rondom orgaanverantwoordelijkheid werd mede mogelijk gemaakt — of misschien zelfs gevoed — door de op zijn zachtst gezegd nogal dubbelzinnige formulering van art. 169 lid 1 Gemeentewet (oud):

Vooral de vraag of de leden van het college "te zamen" — op grond van logische en wetshistorische argumenten — al dan niet konden worden beschouwd als een wettelijke omschrijving van het college als orgaan, hield de voor- en tegenstanders van orgaanverantwoordelijkheid in hun academische loopgraven verschanst. Hoe interessant ook, de discussie is thans voor een groot gedeelte van haar actualiteitswaarde ontdaan. Art. 169 lid 1 Gemeentewet luidt namelijk momenteel:

Dat is overigens niet zonder slag of stoot gegaan. Deze formulering stamt uit de oorspronkelijke Wet dualisering gemeentebestuur en legt de verantwoordingsplicht nadrukkelijk neer bij het college als orgaan. Eenmaal door de CDA-fractie in de Eerste Kamer gewezen op de lopende discussie rondom orgaanverantwoordelijkheid,2 krabbelde de regering terug. Volgens de regering was het niet de bedoeling geweest een inhoudelijke wijziging te bewerkstelligen,3 waarna zij in het voorstel voor de Aanpassingswet besloot tot een terugkeer naar de oorspronkelijke bewoordingen van de Gemeentewet-1992.4 Dit plan werd gedwarsboomd door een aangenomen amendement-Spies, dat ertoe strekte de wijziging uit de oorspronkelijke Wet Dualisering gemeentebestuur in stand te houden.5 Hoewel het amendement niet buitengewoon uitvoerig is beargumenteerd in haar toelichting noch in haar bespreking tijdens het debat,6 kan inmiddels niet meer worden gesproken van een vergissing, maar van een bewuste keuze van de wetgever.

Met het huidige art. 169 Gemeentewet wordt de verantwoordingsplicht van het college als orgaan onomstotelijk erkend. Discussie is nog mogelijk of thans sprake is van orgaanverantwoordelijkheid naast persoonlijke aansprakelijkheid — immers nog steeds is elk van de leden afzonderlijk verantwoording schuldig of orgaanverantwoordelijkheid waarbij de afzonderlijke collegeleden alleen namens het college als orgaan spreken. Nog los van de oorspronkelijke stellingnames in het debat rondom orgaanverantwoordelijkheid ligt de tweede optie thans het meest voor de hand. Nu de mogelijkheid van orgaanverantwoordelijkheid wettelijk is erkend, heeft de wetgever immers gekozen voor een verantwoordingssystematiek die het zwaartepunt legt bij het collegialiteitsbeginsel. Daarvoor is noodzakelijk om uit te gaan van de fictie dat een orgaan zelf in een debat stelling kan betrekken. Het collegialiteitsbeginsel gaat in zekere zin al van een dergelijke fictie uit, doordat de in de praktijk soms zeer onafhankelijke bevoegdheidsuitoefening door individuele collegeleden op grond van dit beginsel — bestuursrechtelijk geformuleerd — uitsluitend op grond van een mandaatverhouding kan plaatsvinden. Als de bevoegdheidsuitoefening plaatsvindt namens het college, past het de individuele verantwoordingsplicht in het huidige wettelijke kader eveneens als plicht namens het college te accepteren.7 Zelfs de meest geharnaste tegenstanders van orgaanverantwoordelijkheid zullen moeten toegeven dat het alternatief — twee volstrekt tegengestelde verantwoordingssystematieken in één artikellid — nog minder aantrekkelijk is. Dit ontneemt hen uiteraard niet het recht te pleiten voor een toekomstige wetswijziging ten faveure van de meer persoonlijke verantwoordingsplicht. De auteurs van het Handboek van het Nederlandse gemeenterecht laten dit dan ook niet na.8

Dit gezegd hebbend, laat ik de inhoudelijke discussie over orgaanverantwoordelijkheid verder voor wat zij is. De discussie is door de wetgever beslecht en voor wat betreft een inhoudelijke bespreking van het leerstuk heb ik bovendien niets toe te voegen aan het hiervóór aangehaalde proefschrift van Munneke. In het onderstaande wil ik nog wel kort stilstaan bij de gevolgen van het hanteren van orgaanverantwoordelijkheid als uitgangspunt voor de juridische dogmatiek rondom politieke verantwoordelijkheid.

Geïnspireerd door Elzinga is het niet ongebruikelijk geworden in het proces van politieke verantwoording drie fasen te onderscheiden.9 Het gaat daarbij om de inlichtingenfase, de debatfase en de sanctioneringsfase.10 In de inlichtingenfase gaat het vooral om feitelijke informatieoverdracht. Zonder de juiste informatie is het immers moeilijk debatteren. In de debatfase wordt meer gevraagd. Van de ambtsdrager wordt gevraagd — inmiddels dus namens het orgaan waarvan hij lid is — in debat te gaan over de (beleids)inhoudelijke keuzes die zijn gemaakt. Deze moeten worden gemotiveerd en waar nodig verdedigd. In de sanctioneringsfase wordt vervolgens uitgemaakt of (en zo ja: welke) politieke consequenties moeten worden verbonden aan het optreden van de ambtsdrager. De zwaarste consequentie is in dit verband een wantrouwensoordeel.

De wettelijke erkenning van orgaanverantwoordelijkheid lijkt nu echter roet in het eten te gooien. Dit kan als volgt worden beredeneerd. De inlichtingen- en verantwoordingsplicht konden onder de vroegere redactie van de Gemeentewet nog worden opgevat als persoonlijke plichten van de ambtsdrager. Faalde de ambtsdrager in één of beide opzichten, dan kon hem de persoonlijke sanctie van het wantrouwensoordeel worden opgelegd. Omdat gedurende alle drie de fasen van het verantwoordingsproces dezelfde ambtsdrager (wethouder) tegenover de gemeenteraad stond, kon het geheel aan fasen gemakkelijk aaneengeregen worden. Nu is dat lastiger. Gedurende de inlichtingen- en debatfase staat de raad of staan soms zelfs individuele raadsleden — volgens het huidige art. 169 (jo. 155) Gemeentewet tegenover het college als zodanig, vertegenwoordigd door één of meer wethouders en/of de burgemeester. Het college als zodanig kan echter niet worden gesanctioneerd. Het vloeit immers uit de aard van de vertrouwensregel voort dat hier nog steeds sprake is van een oordeel over de persoon van de ambtsdrager (wordt deze nog vertrouwd?). Het opzeggen van het vertrouwen in het orgaan 'college' kan immers nooit leiden tot het wegsturen van het orgaan als zodanig. Dat zou neerkomen op het afschaffen ervan en dat recht is alleen voorbehouden aan de (grond)wetgever.

Er wordt wel betoogd dat de vertrouwensregel vóór de dualisering een collectief element kende door de uitdrukkelijke erkenning van de mogelijkheid van het ontslag van meerdere wethouders tegelijk. In de Memorie van Toelichting bij de Gemeentewet-1992 werd deze mogelijkheid van collectief wethoudersontslag gekoeld aan het uitgangspunt van collegiaal bestuur (het collegialiteitsbeginsel).11 In het huidige art. 49 Gemeentewet — dat alleen spreekt over het ontslag van individuele wethouders — zagen de auteurs van het Handboek van het Nederlandse gemeenterecht een curiositeit, in die zin dat de verantwoordingsplicht via de aanvaarding van de orgaanverantwoordelijkheid juist was gecollectiveerd, terwijl de vertrouwensregel van haar collectieve element was ontdaan.

Mijns inziens is deze situatie om een tweetal redenen niet zo curieus. Ten eerste moet het wethouderscollectief uit de Memorie van Toelichting bij de Gemeentewet-1992 niet worden verward met het college als orgaan. Dat heeft niet alleen te maken met de positie van de burgemeester, maar ook met het gegeven dat het 'wegsturen' van alle ambtsdragers uit een college nog niet hetzelfde is als het wegsturen van het orgaan als zodanig. Het orgaan zelf zal immers blijven voortbestaan zolang de (grond)wetgever dat wenst.

Ten tweede geldt de curiositeit van het hierboven gestelde alleen voor zover wordt vastgehouden aan de drie-fasentheorie als beschrijving van het juridische concept van verantwoordelijkheid. Als de fasen juridisch gezien worden ontkoppeld, blijven drie afzonderlijke rechten met hun eigen afgebakende 'partijen' over. Er is een inlichtingenplicht (art. 169 lid 3 en eventueel ook lid 2 en 4 Gemeentewet) die geactiveerd kan worden door (individuele leden van) de raad ten opzichte van het college als orgaan; hetzelfde geldt voor de verantwoordingsplicht op grond van art. 169 lid 1 en er is een vertrouwensregel die geldt tussen de raad als orgaan en de individuele wethouders als persoon.12 Daarmee wil overigens niet gezegd zijn dat de drie-fasentheorie obsoleet geworden is. Zij kan nog steeds bruikbaar zijn als karakterisering van de politieke werkelijkheid. Als beschrijving van het juridische verantwoordingsconcept is zij echter door de erkenning van de orgaanverantwoordelijkheid onhoudbaar geworden.