4.2.4 De invloed van het garanderen van slagvaardig bestuur en snelle en finale geschilbeslechting op het recours objectif

Sinds het einde van de 20^e eeuw is het waarborgen van slagvaardig bestuur een factor die sterk is gaan inwerken op de doorwerking van het recours objectif. De invloed van het beschermen van slagvaardig bestuur op de functie van de beroepsprocedure kan het beste worden gezien als reactie op het verbeteren van de beroepsmogelijkheden tegen bestuurshandelen, en het versterken van de positie van de burger in bestuurlijke beroepsprocedures. De keerzijde hiervan is dat de voortvarendheid van het besluitvormingsproces kan worden belemmerd. In navolging van de wensen van het openbaar bestuur hebben de bestuursrechtspraak en de Awb-wetgever uiteindelijk grenzen gesteld aan het beschermen van individuele rechtsposities en belangen in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure.

In dat verband is allereest van belang te wijzen op wat in de bestuursrechtelijke literatuur wordt aangeduid met ‘die Wende’.1 Hiermee wordt een in 1998 ingezette koerswijziging in de bestuursrechtspraak (met name de Afdeling) bedoeld, onder meer als gevolg van de kritiek uit het rapport van de werkgroep-Van Kemenade. Kort samengevat hield deze koerswijziging in dat bestuurlijke afwegingen in de procedure bij de bestuursrechter meer moesten worden gerespecteerd. In deze optiek zouden met name de uitoefening van discretionaire bevoegdheden terughoudender moeten worden getoetst aan materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De idee was dat daardoor een beter evenwicht werd bereikt in de verhouding tussen individuele rechtsbescherming en het waarborgen van slagvaardig bestuur.2 In 2003 schreef Daalder hierover:

In een tijdsgewricht waar veel aandacht uitging naar dejuridisering, snelle en finale geschilbeslechting, en het garanderen van slagvaardig bestuur, is het niet vreemd dat aan twee ‘overgebleven’ aan het recours objectif gerela-teerde rechtsfiguren werd getornd, die nog sterk in het teken stonden van de waarborgfunctie van het bestuursrecht en het algemeen en rechtsstatelijk belang van het garanderen van rechtmatig bestuur. Ten eerste schafte de wetgever de getrapte actio popularis in het ruimtelijke ordeningsrecht af. Ten tweede werd in de bestuursrechtspraak strenger omgegaan met de eisen voor het kunnen voeren van algemeen belang-acties. Op beiden wordt hierna ingegaan.

Wat betreft de actio popularis moet vooropgesteld worden dat deze rechtsfiguur bij uitstek een manier is om het objectieve recht te handhaven. Om beroep in te kunnen stellen geldt immers niet de eis van belanghebbendheid. Eenieder kan in rechte opkomen tegen een naar zijn oordeel onrechtmatig besluit. De kring van beroepsgerechtigden is dus zeer ruim. Daardoor kan eenieder ‘toezien’ op de rechtmatigheid van bestuur.

Een zuivere actio popularis heeft in Nederland nooit op brede schaal bestaan.4 Het lijkt erop dat de reden daarvoor vooral moet worden gezocht in het beschermen van de voortvarendheid van bestuur.5 Wél bestond in het omgevingsrecht lange tijd een zogenaamde getrapte actio popularis rondom bestemmingsplannen. Het betrof een actio popularis in de zienswijzeprocedure die ‘doorwerkte’ in de beroepsprocedure. De Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1965 bepaalde namelijk dat als een burger zienswijzen over een ontwerp-bestemmingsplan had ingediend, hij tegen de vaststelling van het bestemmingsplan administratief beroep kon instellen bij Gedeputeerde Staten en uiteindelijk de Kroon.6 Deze zogenaamde getrapte actio popularis paste goed in de toentertijd aanvaarde idee dat het niet zozeer ging om de vraag wie een zienswijze naar voren bracht, maar om de inhoud van die zienswijze. Vanuit deze benadering konden zienswijzen de onderzoekslast van bestuursorganen verlichten en de kwaliteit van besluitvorming vergroten. Een vergelijkbaar uitgangspunt lag ten grondslag aan de Wederopbouwwet van 1950.7 Wordt de actio popularis benaderd vanuit het perspectief van participatie in het besluitvormingsproces, dan is de bijdrage aan het recours objectif meer een bijeffect.

Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in 2008 vond een kentering plaats op het gebied van de getrapte actio popularis. Hiervan werd namelijk afstand genomen. Wanneer het ging om de vaststelling van een bestemmingsplan was het weliswaar voor eenieder mogelijk om een zienswijze in te dienen,8 maar konden alleen rechtstreeks belanghebbenden beroep bij de bestuursrechter instellen (een zogenaamde beroeploze actio popularis, die voor het bestuur minder ‘gevaarlijk’ is).9Artikel 8:1 Awb kwam onverkort voor beroep tegen dergelijke besluiten te gelden, en kreeg toepassing over de volle breedte van het bestuursrecht. Wat betreft de reden voor het schrappen van de getrapte actio popularis gaf de wetgever aan dat het niet zozeer ging om het terugdringen van de beroepen op de rechter. Uit onderzoek bleek immers keer op keer dat het schrappen van de getrapte actio popularis niet wezenlijk bijdroeg aan de bedwingbaarheid van de hoeveelheid beroepen. Het ging de wetgever vooral om de signaalwerking “dat het de regering ernst is met het terugdringen van onnodig beroep op de rechter en met de noodzakelijke stroomlijning van procedures op het terrein van het omgevingsrecht”.10 Vanuit dat perspectief werd het problematisch gevonden dat niet-belanghebbenden beroep bij de bestuursrechter konden instellen. Hierbij werd nog opgemerkt dat een getrapte actio popularis niet strookte met de hoofdregel van de Awb dat alleen belanghebbenden beroep kunnen instellen.11

Kennelijk achtte de wetgever zich in de positie om te bepalen of beroepen bij de bestuursrechter ‘nodig’ of ‘onnodig’ zijn. Wat daarvan verder ook zij, de parlementaire geschiedenis ademde uit dat met het afschaffen van de getrapte actio popularis ruimtelijk beleid sneller gerealiseerd kon worden.12 Het afschaffen van de getrapte actio popularis stond dus duidelijk in het teken van het bevorderen van slagvaardig bestuur. Daarmee werd tegemoetgekomen aan de wens van het openbaar bestuur om op het gebied van het ruimtelijke ordeningsrecht de figuur van de getrapte actio popularis te schrappen, zoals dat werd verwoord in het rapport Bestuur in geding uit 1997.13

Inmiddels is gebleken dat de beroeploze actio popularis in ieder geval in ‘Aarhus-zaken’ (maar waarschijnlijk ook in veel andere omgevingsrechtelijke zaken) niet langer houdbaar is met het oog op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU.14 Naar aanleiding hiervan hebben echter nog geen wetswijzigingen plaatsgevonden, waardoor in de bestuursrecht-spraak een ruimhartige uitleg van het Aarhus-verdrag wordt gehanteerd.15

Wat betreft algemeen belang-acties werd hiermee tot 2008 in de jurisprudentie vrij soepel omgegaan. Dat werd in de bestuursrechtelijke literatuur - terecht - in verband gebracht met de doorwerking van de functie van de handhaving van het objectieve recht.16 In lijn met het in 2008 afschaffen van de getrapte actio popularis en het grote belang dat aan slagvaardig bestuur werd gehecht, heeft de Afdeling uiteindelijk strengere eisen gesteld aan het kunnen voeren van algemeen belang-acties.17 Vanaf de zogenaamde 1-oktoberjuisprudentie van 2008 worden organisaties die feitelijk erop gericht zijn bezwaren en beroepen in te dienen - de zogenaamde papieren procedeerclubs - niet langer als belanghebbende aangemerkt. De eis dat andere feitelijke werkzaamheden in het kader van het te behartigen ideële belang moeten worden verricht, zoals het geven van voorlichting, is sindsdien strenger ingevuld.18 Het lijkt er zelfs op dat werkzaamheden die wél relevant zijn, kunnen ‘wegvallen’ tegen werkzaamheden in het kader van het instellen van bezwaren en beroepen.19 Het voeren van algemeen belang-acties is verder bemoeilijkt doordat het doelstellingsvereiste is aangescherpt. Het na te streven algemeen belang moet scherper dan voorheen worden afgebakend naar onderwerp en geografisch werkgebied.20 De vrij milde toon van de Awb-wetgever ten aanzien van de mogelijkheden om algemeen belang-acties te voeren,21 is nadien dus door de rechtspraak aangescherpt. Desalniettemin kunnen verenigingen of stichtingen die aan deze vereisten voldoen grote successen boeken. Gedacht kan worden aan ideële organisaties die het behoud van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden bevorderen, hetgeen leidde tot de zogenaamde PAS-uitspraken.22

De mogelijkheid om algemeen belang-acties bij de burgerlijke rechter te voeren mag hier niet onvermeld blijven. Deze mogelijkheid bestaat op grond van artikel 3:305a BW.23 Hoewel de wetgever daarop niet expliciet inging,24 blijkt uit (recente) jurisprudentie op grond van dit artikel dat het hier ook gaat om het bieden van een ‘alternatieve’ rechtsgang wanneer een soortgelijke procedure bij de bestuursrechter niet mogelijk is.25 In die zin moet artikel 3:305a BW worden gezien als onderdeel van de vangnetfunctie die de burgerlijke rechtspraak vervult. Overigens worden vorderingen op grond van dit artikel door de burgerlijke rechter soms benaderd vanuit de noodzaak het machtsevenwicht in de trias politica te bewaken. Hierbij benadrukt de rechter wel dat hij zich beperkt tot “zijn domein”, te weten “de toepassing van het recht”.26 Ook in civiele procedures geldt dat ideële organisaties in de praktijk grote successen kunnen boeken (denk aan de zogenaamde Urgenda-zaak).27

Het door de Afdeling aanscherpen van de voorwaarden om algemeen belang-acties te voeren in de 1-oktoberjurisprudentie van 2008 was een uiting van de afgenomen aandacht voor het algemene belang van de handhaving van rechtmatig bestuur. Het past in de lijn dat in de procedure bij de bestuursrechter de focus steeds meer kwam te liggen op de eigen belangen van de procespartijen (de zogenaamde subjectivering van de bestuursrechtspraak), en veel aandacht uitging naar snelle en finale geschilbeslechting en het bewaken van slagvaardig bestuur. De VAR-commissie Rechtsbescherming drukte de verschuiving van de ontwikkeling van de functie van het beroep bij de bestuursrechter in 2004 kernachtig uit met de woorden “van toetsing naar geschilbeslechting”.28 Waar in de klassieke periode van het bestuursrecht beroepsprocedures werden gekenmerkt door de handhaving van de wetmatigheid van bestuurshandelen, en in de periode daarna min of meer een evenwicht tussen het recours subjectif en het recours objectif werd nagestreefd, lag nu sterk de nadruk op het snel en finaal beslechten van een concreet geschil tussen twee partijen.

Het vooruithelpen van snelheid en finaliteit betekende niet dat beginselen van behoorlijk procesrecht, zoals hoor en wederhoor, openbaarheid van de zitting, en het verdedigingsbeginsel, in de verdrukking kwamen.29 Deze beginselen werden in de bestuursrechtelijke literatuur van destijds ook bestempeld als karakteristiek voor de procedure bij de bestuursrechter.30

Dat geschillen in het belang van de procespartijen zo veel mogelijk snel en finaal moesten worden beslecht,31 vond weerklank in de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters. Zo gaven de Afdeling en de Centrale Raad in hun jurisprudentie sinds 2009 en 2010 expliciet blijk van het vooropstellen van definitieve geschilbeslechting als functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure. In dat kader werd aan de lagere bestuursrechters een onderzoeksplicht opgelegd.32 Hoewel de Awb-wetgever oorspronkelijk had aangegeven dat het uitgangspunt diende te zijn dat slechts bij één rechtens juiste beslissing de rechter zelf in de zaak zou kunnen voorzien,33 werd dit uitgangspunt in de rechtspraak verruimd om definitieve geschilbeslechting mogelijk te maken.34 Tevens werden in de bestuursrechtspraak de criteria versoepeld om de rechtsgevolgen van vernietigde besluiten in stand te laten.35

In navolging van de hier besproken evaluaties van de Awb, de richting van de opvattingen in de bestuursrechtelijke literatuur, en de ‘nieuwe benadering’ in de jurisprudentie, heeft de wetgever ingespeeld op de wens dat bij de bestuursrechter het geschil zo veel mogelijk snel en finaal moet worden beslecht. Hierbij bleek het echter niet alleen te gaan om snelle en finale afdoening in het belang van de rechtzoekende. Het ging ook om het wegnemen van procedurele belemmeringen ten behoeve van het garanderen van slagvaardig bestuur. Een factor die vanaf het rapport van de werkgroep-Van Kemenade een steeds belangrijker rol was gaan spelen in de functie en inrichting van de procedure bij de bestuursrechter.

De financiële- en economische crisis van 2007 en 2008 gaf de wenselijkheid om vertragingen in de besluitvorming als gevolg van beroepsprocedures te voorkomen een verdere impuls. Tegen deze achtergrond moet de invoering van de Crisis- en herstelwet (Chw) in 2010 worden gezien. Deze wet borduurt voort op het reeds genoemde rapport van de commissie-Elverding uit 2008 (genaamd Sneller en beter). In de Chw werden enkele maatregelen van het in 2006 gepresenteerde voorontwerp Wet aanpassing bestuursrecht versneld ingevoerd voor specifieke ruimtelijke en infrastructurele projecten. Dat toonde de urgentie van de maatregelen aan. De considerans van de Chw gaf treffend aan waar het in deze wet in wezen om ging. Het werd nodig geacht om:

De wijzigingen waarop in het einde van het citaat werd gedoeld, hadden voornamelijk ten doel de hoeveelheid bestuursrechtelijke regels en beroepsprocedures te verminderen. Daardoor zou met name de snelheid van bestuurlijke besluitvormingsprocessen worden bevorderd,36 waardoor onder meer (grote) infrastructurele projecten sneller konden worden gerealiseerd. Dat was goed voor bepaalde takken van het nationale bedrijfsleven en daarmee de nationale economie, hetgeen natuurlijk ook een gunstig effect had op de overheidsinkomsten.37

De instrumentele functie van het bestuursrecht stond bij de Chw wederom voorop. De waarborgfunctie en het algemene rechtsstatelijke belang van de handhaving van rechtmatig bestuur, waaronder het handhaven van de eis van wetmatig bestuur, waren goeddeels buiten beeld. Dat bleek alleen al uit het feit dat de wetgever de gevolgen van het handhaven van het recht als een ‘risico’ zag. Hij sprak bij de doelen van de Chw namelijk van een vermindering van “juridische risico’s”.38 Dat paste bij de opvattingen uit het rapport Bestuur in geding van de werkgroep-Van Kemenade, waar ter bevordering van slagvaardig bestuur werd voorgesteld niet aan alle rechtsschendingen gevolgen te verbinden.39

De verschraling van de waarborgfunctie van het bestuursrecht bleef in de bestuursrechtelijke literatuur niet onopgemerkt. Een voorbeeld is een door Backes in 2009 geschreven bijdrage, genaamd “Crisistijden voor de waarborgfunctie van het bestuursrecht? De algemene bestuursrechtelijke aspecten van de Crisis- en herstelwet”.40 In deze bijdrage werd tevens kritisch gerapporteerd over de daadwerkelijke motieven van de Crisis-en herstelwet:

Naast de beperking van het beroepsrecht voor decentrale bestuursorganen, zijn twee artikelen uit de Chw van belang die het recours objectif als functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure (nog) verder op de achtergrond plaatsten. Deze hadden volgens de wetgever tot doel om “belemmeringen” weg te nemen ten behoeve van een versnelde aanvang en uitvoering van infrastructurele en ruimtelijke projecten.42

Artikel 1.5 van de toenmalige Chw gaf bestuursorganen en bestuursrechters de mogelijkheid vormfouten én inhoudelijke gebreken te passeren, wanneer belanghebbenden daardoor niet zouden worden benadeeld. Deze uitbreiding van het toenmalige artikel 6:22 Awb werd in het rapport Bestuur in geding ook al voorgesteld. De wetgever bepaalde tevens dat de niet-benadeling slechts “aannemelijk” hoefde te zijn. Als reden voor de invoering van dit artikel werd aangevoerd dat het toenmalige artikel 6:22 Awb “onvoldoende bijdraagt aan een materiële en zo mogelijk definitieve geschilbeslechting”.43 Ook hier is goed te zien welke functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure op de voorgrond werd geplaatst. Opvallend is dat de Awb-wetgever bij de invoering van artikel 6:22 Awb in 1994 nog opmerkte dat het “uiteraard” niet de bedoeling was dat inhoudelijke gebreken zouden worden gepasseerd:

Blijkbaar werd het in 1994 nog niet mogelijk geacht materiële gebreken te passeren. De term “uiteraard” duidt op de vanzelfsprekendheid daarvan. Aangenomen kan worden dat de Awb-wetgever hier het algemeen belang van het garanderen van inhoudelijk rechtmatig bestuur, en het voorkomen van calculerend bestuur, op het oog had. De wens om tot snelle en finale geschilbeslechting te komen, heeft de wetgever later kennelijk op andere gedachten gebracht. De werkgroep-Van Kemenade had - mede door de steun in de bestuursrechtelijke literatuur en de ontwikkelingen in de jurisprudentie - uiteindelijk de wetgever op zijn hand gekregen om de consequenties van onrechtmatig bestuur in een procedure bij de bestuursrechter op deze manier te verzachten. De opname van artikel 1.5 Chw gaf de eis van rechtmatig bestuur in beroepsprocedures in ieder geval een beperktere invulling. De betekenis van rechtmatigheidseisen werd namelijk sterk geplaatst in een partijenverhouding, en de afdwingbaarheid van rechtsregels werd afhankelijk gemaakt van de individuele positie van de burger. In die zin was sprake van een afslanking van het belang van het bewaken van objectief rechtmatig bestuur door de bestuursrechter. Het algemeen en rechtsstatelijk belang van de handhaving van rechtmatigheidseisen voor bestuurshandelen was bij de invoering van artikel 1.5 Chw buiten beeld.

Verder moet worden gewezen op artikel 1.9 van de toenmalige Chw. Hierin was het relativiteitsvereiste opgenomen. Ten aanzien van besluiten waarop de Chw van toepassing was, kon de bestuursrechter niet tot vernietiging overgaan wanneer een geschonden rechtsregel of -beginsel kennelijk niet zou strekken tot de bescherming van de belangen van de eiser. Verderop in dit boek zal bij de bespreking van de algemene invoering van het relativiteitsvereiste in 2013 (artikel 8:69a Awb) uitgebreider op deze eis worden ingegaan.45 Hier wordt volstaan met de opmerkingen dat - net als bij de verruiming van artikel 6:22 Awb - de betekenis van rechtmatigheidseisen sterk werden geplaatst in een partijenverhouding, en het belang van door bestuursorganen te respecteren rechtmatigheidseisen afhankelijk werd gemaakt van de concrete positie van de burger. Hierdoor kon de bestuursrechter minder snel tot vernietiging van onrechtmatige besluitvorming overgaan. Ook hier vond dus een beperkte invulling plaats van het rechtsstatelijk streven naar wet- en rechtmatigheid. En wederom was weinig oog voor het algemeen en rechtsstatelijk belang van de handhaving van het objectieve recht.