8.3.7 De verhouding tussen controleurs

De hiervoor beschreven controleurs en hun bevoegdheden laten zien dat er met de dualisering een behoorlijk geraffineerd en gedetailleerd stelsel van controle is geïnstitutionaliseerd op lokaal niveau. In dit stelsel is het mogelijk dat verschillende controleurs hetzelfde type controle verrichten. De raad, de lokale rekenkamer(commissie) en het college zijn bijvoorbeeld alle drie bevoegd een doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek uit te voeren en naast de accountant kan ook de raad een rechtmatigheidsonderzoek verrichten naar de gemeentelijke financiën. Dit gegeven doet de vraag rijzen hoe de verschillende controleurs en hun bevoegdheden zich tot elkaar verhouden.

Een handig hulpmiddel om dit helder te krijgen, is de methode die Broeksteeg in zijn proefschrift hanteert om de verhouding tussen verschillende verantwoordelijkheids- en aansprakelijkheidsregimes te analyseren. Volgens die methode kunnen de verschillende regimes (1) overlappen, (2) concurreren, (3) aanvullen of (4) in een leemte voorzien.1 De beschrijving van deze opties is door Broeksteeg bondig verwoord, waarbij voor de woorden ‘verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid’ in dit onderzoek het woord ‘controle’ moet worden gelezen. Van overlap is volgens Broeksteeg sprake ‘indien de ene verantwoordelijkheid bijvoorbeeld dezelfde functie, hetzelfde object of dezelfde toetsingscriteria heeft als een andere verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid of indien in de praktische toepassing, bij de uitoefening van de functie derhalve, met verschillende verantwoordelijkheden c.q. aansprakelijkheden hetzelfde doel wordt nagestreefd, met andere woorden, wanneer de ene verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid dezelfde functie heeft als de andere’. Er is sprake van concurrentie ‘indien in de praktijk de ene verantwoordelijkheid c.q. aansprakelijkheid de andere verdringt of (de functie van) de andere verantwoordelijkheid c.q. aansprakelijkheid beïnvloedt. De betreffende verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden hebben dan weliswaar een verschillende functie, maar wellicht hetzelfde object, of dezelfde toetsingscriteria’. Van aanvulling is sprake ‘indien elke verantwoordelijkheid c.q. aansprakelijkheid elk vanuit zijn eigen functie wordt ingeroepen, zonder dat er sprake is van overlapping of concurrentie. Dit is zowel een juridische als een functionele classificatie. Elke verantwoordelijkheid c.q. aansprakelijkheid kan volledig zijn eigen functie vervullen. Aanvullen veronderstelt evenwel meer. Het betekent namelijk ook, dat het inroepen van de ene verantwoordelijkheid naast de andere een meerwaarde heeft. Het stelsel van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht wordt met andere woorden ‘completer’ indien de ene verantwoordelijkheid naast de andere wordt ingeroepen’. Ten slotte kan van voorzien in een leemte sprake zijn ‘indien op een bepaald gebied van het overheidsbestuur een gat in het stelsel van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid valt. Op een bepaald gebied is een politieke ambtsdrager op enigerlei wijze ‘verminderd’ verantwoordelijk of aansprakelijk’.2

Wanneer dit model langs het al eerder ter sprake gekomen onderscheid tussen rechtsstatelijke en politieke controle wordt gelegd, dan komt daar het volgende beeld uit naar voren. Kort en goed kan er ten aanzien van rechtsstatelijke controle in theorie overlap bestaan tussen de controlebevoegdheden van de raad en die van andere organen, maar lijkt er in de praktijk vooral sprake te zijn van aanvulling of zelfs van het voorzien in een leemte. De reden dat er in theorie overlap kan bestaan, is dat de raad bevoegd is alle rechtsstatelijke controle te verrichten die door andere controleurs wordt verricht. Het rechtmatigheidsonderzoek van de accountant, bijvoorbeeld, kan de raad zelf ook uitvoeren. De raad is uiteraard op grond van artikel 213 lid 2 Gemeentewet verplicht een accountant aan te stellen en kan zelf geen accountantsverklaring afgeven, maar niets staat een raadslid dat toevallig zelf accountant is in de weg om daarnaast een eigen rechtmatigheidsonderzoek te starten. Desalniettemin zal controle door de accountant in de praktijk toch vooral als een aanvulling op de controle door de raad of als het voorzien in een leemte moeten worden beschouwd. De gemiddelde raad zal immers noch over de tijd noch over de kennis beschikken die vereist is om een gedegen controle van de gemeentefinanciën uit te voeren.3 In feite geldt voor alle vormen van rechtsstatelijke controle dat ze elkaar aanvullen of in een leemte voorzien. Dit type controle is bedoeld als check op de macht van het bestuur. Het laat zich moeilijk voorstellen dat zo’n check in de vorm van een feitelijk onderzoek aan de hand van vooraf vastgestelde toetsingsmaatstaven concurreert met een ander feitelijk onderzoek aan de hand van dezelfde toetsingsmaatstaven. Het ene onderzoek verdringt het andere onderzoek niet en zij zouden elkaar ook niet moeten kunnen beïnvloeden. In sommige gevallen is concurrerende of overlappende rechtsstatelijke controle zelfs wettelijk uitgesloten. Dat geldt bijvoorbeeld voor het onderzoek van de accountant en de lokale rekenkamer(commissie) op grond van artikel 182 lid 1 Gemeentewet.4 Controleurs zouden elkaar daarentegen wel moeten kunnen aanvullen of in een leemte voorzien, ofwel omdat zij vanuit een specifieke expertise controle verrichten ofwel omdat zij andere onderdelen van het beleid controleren.

Voor politieke vormen van controle liggen de zaken iets genuanceerder. Controlebevoegdheden van dit type zouden idealiter alleen mogen berusten bij democratisch gelegitimeerde organen. Voor verreweg de meeste van deze bevoegdheden is dat ook het geval. Alleen de raad beschikt bijvoorbeeld over het mondelinge en schriftelijke vragenrecht, het enquêterecht en het ontslagrecht.5 In zoverre kan er van overlap, concurrentie, aanvulling of voorzien in een leemte geen sprake zijn, aangezien andere controleurs niet over deze bevoegdheden beschikken. Toch kunnen de bevoegdheden van de lokale rekenkamer(commissie) ertoe leiden dat hij controle verricht dat tot een politiek oordeel leidt. Dat geldt zelfs, zij het in veel mindere mate, voor de bevoegdheden van de accountant. Deze moet immers bij zijn rechtmatigheidstoets niet alleen rekening houden met kwantitatieve gegevens, maar ook met kwalitatieve aspecten. Ten aanzien daarvan moet hij zoals gezegd een inschatting maken of de geconstateerde gebreken zo ernstig zijn dat zij in de weg staan aan goedkeuring van de jaarrekening. Deze toetsing vergt een inschatting die verder gaat dan puur een oordeel over of het college zich aan de geldende normen ten aanzien van het financieel beheer heeft gehouden. Voor het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek van de lokale rekenkamer geldt dit in grotere mate. De vraag of een doel met minder middelen bereikt had kunnen worden, of het doel überhaupt bereikt is en of er een causaal verband bestaat tussen de gebruikte middelen en het bereikte doel, is een vraag die maar tot op bepaalde hoogte geobjectiveerd kan worden beantwoord. Er komt altijd nog een stukje politieke oordeelsvorming bij kijken, al was het alleen maar omdat discussie mogelijk is over waar aan getoetst moet worden. De rekenkamer kan daarvoor verwijzen naar doelstellingen die de raad heeft geformuleerd, maar deze zullen niet altijd tot op drie cijfers achter de komma omschreven zijn, zeker niet als de raad, zoals de dualiseringswetgever wilde, op hoofdlijnen stuurt. Kortom, de rekenkamer(commissie) kan controle uitvoeren dat een politiek karakter heeft.6 Dat betekent echter niet dat deze controle per definitie concurreert met de politieke controle door de raad. Er kan concurrentie tussen de twee controleurs optreden in die zin dat de raad in de praktijk een doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek naar alle waarschijnlijkheid achterwege zal laten wanneer de lokale rekenkamer al naar het onderwerp onderzoek heeft gedaan. Toch zal er doorgaans om verschillende redenen eerder sprake zijn van aanvulling van of overlap met de controle door de raad dan dat er sprake is van concurrentie. Allereerst hebben beide organen een andere grondslag op basis waarvan zij mogen controleren. De grondslag van de raad zit hem in zijn democratische legitimatie terwijl de rekenkamer mag controleren op basis van zijn deskundigheid. Ondanks dat beide organen over controlebevoegdheden beschikken die politiek kunnen worden aangewend, zal de controle door deze andere grondslag van elkaar verschillen. Daarnaast en in het verlengde daarvan beschikt alleen de raad over mogelijkheden om via controlebevoegdheden aan het handelen van het college een sanctie te verbinden. Met andere woorden, zowel de rekenkamer als de raad kunnen het college ter verantwoording roepen, maar alleen de raad kan die verantwoording uit eigen beweging omzetten in politieke gevolgen. De raad kan daarnaast de rekenkamer verzoeken om bepaald onderzoek te verrichten. Als de rekenkamer ingaat op zo’n verzoek, hoeft de raad zelf geen onderzoek meer te starten, waardoor er ook geen sprake is van concurrerende controle. Verder zal een rekenkamer in de praktijk proberen actief te zijn op terreinen waar hij een gebrek aan controle constateert of op terreinen die maatschappelijk in de belangstelling staan. Een rekenkamer controleert niet om maar wat te doen te hebben, maar om veranderingen in het beleid teweeg te brengen wanneer er misstanden geconstateerd worden. De rekenkamer heeft er daarom baat bij die controle te verrichten aan de hand waarvan de raad verdere actie kan ondernemen. Er is in dat geval sprake van aanvulling op de controlerende functie van de raad. Ten slotte kan de raad zelf proberen concurrentie met de rekenkamer uit de weg te gaan door bij de benoeming van de leden bijvoorbeeld te selecteren op deskundigheid die in de raad weinig aanwezig is. Van een rekenkamer die voor een groot deel bestaat uit financieel deskundigen mag verwacht worden dat zijn controle een belangrijke financiële inslag zal hebben. Als in de raad gebrek aan kennis bestaat op dit gebied, zal de controle van de rekenkamer eerder een aanvulling zijn op dan concurreren met controle door de raad.

Al met al zijn de verhoudingen tussen de verschillende controleurs ook op het gebied van politieke controle niet problematisch te noemen. Weliswaar beschikt de rekenkamer als niet-democratisch gelegitimeerd orgaan over controlebevoegdheden die tot een politiek oordeel kunnen leiden, maar om bovengenoemde redenen ligt het niet voor de hand dat hij zich politiek wil of kan profileren. Slechts op één punt komt er uit het controlestelsel enige spanning naar voren tussen de bevoegdheden en samenstelling van de rekenkamer en zijn verhouding tot de raad. Zoals de regering ten tijde van de parlementaire behandeling van de dualiseringswet benadrukte, wordt controle niet in een vacuüm verricht en kunnen controlebevoegdheden worden aangewend voor andere doeleinden dan puur als controlemiddel. Controle kan bijvoorbeeld verricht worden om het toekomstig handelen van het college te normeren. Zo’n gebruik van controlebevoegdheden dient in het geval van politieke controle voorbehouden te blijven aan de raad als democratisch gelegitimeerd orgaan. In de praktijk is het mogelijk dat de controlebevoegdheden van de rekenkamer een politiek oordeel in zich dragen dat, wanneer het college de bevindingen oppakt, leidt tot normering van toekomstig handelen. Aangezien de rekenkamer geen democratisch gelegitimeerd orgaan is, is dit een praktijk die wellicht tot wat frictie kan leiden met de positie van de raad als het in beginsel enige normerende orgaan. De wetgever meende klaarblijkelijk dat men zich hierover niet al te veel zorgen hoefde te maken. Daar zit zeker wat in gezien het feit dat de rekenkamer zelf natuurlijk geen normering van het toekomstig beleid kan afdwingen. Hij brengt slechts advies uit en is voor implementatie ervan afhankelijk van het college en de raad. Nog los van de vraag of rekenkameronderzoek in de praktijk vaak politieke normstellende elementen bevat, is het dus vooral zaak voor de raad om op dit punt zelf zijn positie als normerend orgaan te bewaken. Spanning tussen de controlebevoegdheden van de rekenkamer en de raad kan zich, met andere woorden, alleen voordoen als de raad ligt te slapen.