3.5.1.1 Programma's

In lid 2 van art. 8 BBV wordt een programma gedefmieerd als "een samenhangend geheel van activiteiten". Met andere woorden: de in de programma's ondergebrachte activiteiten moeten enige mate van verband met elkaar en de titel van het programma houden.1 De precieze inrichting van de programma's wordt voor een groot gedeelte aan de gemeenteraad overgelaten. Lid 3 van art. 8 BBV stelt echter wel een aantal eisen. In de programma's vindt namelijk de eerder genoemde koppeling tussen de baten en lasten en het beleid plaats. Zo moet per programma worden aangegeven wat de doelstelling (in het bijzonder het beoogde maatschappelijke effect) van het programma is, op welke wijze ernaar gestreefd zal worden de gewenste effecten te bereiken en wat de geraamde baten en lasten van het programma zijn. Oftewel: "Wat willen we bereiken?", "Wat gaan we daarvoor doen?" en "Wat mag dat kosten?"2

Art. 8 lid 4 BBV biedt de raad de mogelijkheid om de programma's op te splitsen in de onderdelen 'prioriteiten' en 'overig'. De gebezigde formulering van het artikellid is voor tweeërlei uitleg vatbaar. Het is de vraag of nu wordt bedoeld dat elk programma kan worden uitgesplitst in maximaal twee programmaonderdelen (namelijk één onderdeel 'prioriteiten' en één onderdeel 'overig') of dat elk programma kan worden uitgesplitst in zoveel onderdelen als er prioriteiten zijn plus één (de post overig). Omdat het gaat om prioriteiten, ligt het voor de hand te veronderstellen dat de raad bevoegd is elke prioriteit afzonderlijk te benoemen en voor elk van deze prioriteiten de baten en lasten afzonderlijk vast te stellen.3 Een eventueel besluit de programma's op te splitsen in onderdelen is niet zonder betekenis. Programma's die bestaan uit onderdelen, worden op het niveau van deze onderdelen geautoriseerd. Oftewel: de financiële middelen die in een programmaonderdeel worden vrijgemaakt voor een bepaalde prioriteit, kunnen niet meer worden aangewend voor andere doeleinden binnen een programma. Hiermee wordt de vrijheid van het college van burgemeester en wethouders enigszins ingeperkt.

Zoals gezegd is de inrichting van het programmaplan en de daarin vervatte programma's in hoge mate een zaak van de gemeenteraad. Een belangrijke vraag in dit verband is of er grenzen zijn aan het aantal programma's dan wel programmaonderdelen waaruit het programmaplan bestaat. Is er een minimum aantal programma's en/of een maximum? Ten aanzien van de programma's verklaart de regering in de Nota van Toelichting bij het BBV:

Ten aanzien van de in de eventuele programmaonderdelen opgenomen prioriteiten merkt de regering op:

In bovenstaande passages beantwoordt de regering in wezen de vraag wat het aggregatieniveau van een begroting is. Zij lijkt daarbij meer geïnteresseerd te zijn in het maximale aantal programma's en onderdelen dan in het minimum. Gelet op bovenstaande passages zou het aggregatieniveau hoog moeten zijn. Het is niet de bedoeling dat de raad op een al te gedetailleerd niveau autoriseert tot het doen van uitgaven. Oftewel: het aantal programma's mag niet al te groot zijn.

Dit antwoord is met het oog op de allocatiefunctie van een begroting opmerkelijk te noemen. Zoals gezegd moet in een begroting worden gealloceerd. Uit de begroting moet kunnen worden afgeleid welke keuzes de raad heeft willen maken ten aanzien van het beleid. In de functionele indeling van de CV 95 bepaalde de regering het aantal functies (begrotingsposten) en daarmee de mate van detail. In de opzet van het BBV moet de raad de gedetailleerdheid van de begroting zelf bepalen. Gelet op de tekst van het BBV worden gemeenteraden bij het bepalen van het aantal programma's helemaal vrij gelaten. De redenering op basis waarvan de regering tot het geciteerde standpunt komt (de kaderstellen-de rol van de raad in het duale bestel), snijdt mijns inziens op grond van de in paragraaf 3 genoemde argumenten geen hout. De conclusie dat er een zekere matiging in het aantal programma's moet worden betracht, is dan ook twijfelachtig. De vrijheid die het BBV gemeenten heeft willen geven, brengt met zich dat het aantal programma's waaruit het programmaplan bestaat niet aan een maximum gebonden is.

Zijn er dan aanwijzingen te vinden voor een minimaal aantal programma's? Dit vraagstuk kan het best worden benaderd aan de hand van de hypothetische vraag of de raad bevoegd is een programmabegroting vast te stellen waarin slechts één programma wordt opgevoerd (genaamd `gemeentebestuur'), waarin geen nadere opsplitsing in programmaonderdelen plaatsvindt? Kan zo'n begroting worden geacht te voldoen aan de materiële eisen die hieraan op basis van de allocatiefunctie mogen worden gesteld? Uiteraard zal de fmanciële informatie met betrekking tot belangrijke beleidsterreinen als openbare orde, sociale zaken, ruimtelijke ordening etc. terug te vinden zijn in de productenraming van het college van burgemeester en wethouders (zie vooral paragraaf 8), maar deze raming is geen begroting. De begroting wordt namelijk vastgesteld door de gemeenteraad, terwijl de productenraming door het college van burgemeester en wethouders wordt vastgesteld. Het geschetste voorbeeld is natuurlijk zuiver hypothetisch, maar indien het antwoord op de bovenstaande vragen negatief luidt, moet worden aangenomen dat er een bepaalde ondergrens bestaat aan het aantal programma's en daarmee moet worden gesteld dat de begroting moet worden gekenmerkt door enige mate van detail.

Met een beroep op het hoofdschap van art. 125 lid 1 GW kan mijns inziens inderdaad worden gesteld dat dit minimum bestaat. Zoals in hoofdstuk 2 werd gesteld, houdt dit hoofdschap in dat de gemeentelijke vertegenwoordiging van de ingezetenen het hoogste orgaan is en "dat het laatste woord omtrent de hoofdlijnen van het te voeren beleid toekomt aan (...) de raad".6 De begroting biedt vanwege haar autoriserende en jaarlijks terugkerende karakter één van de belangrijkste instrumenten voor het vaststellen van het decentrale beleid. In dit verband blijft het van belang op te merken dat art. 125 lid 1 GW onaangetast is gebleven door de dualisering en annexe regelgeving. Het enige wezenlijke verschil met voorheen is dat thans de inrichting van een begroting niet langer bij AMvB, maar door de gemeenteraad wordt vastgesteld. De verantwoordelijkheid voor een begroting die recht doet aan haar allocatiefunctie en het hoofdschap ligt niet meer op Rijksniveau, maar op decentraal niveau. Dit laatstgenoemde aspect zou overigens tot paradoxale situaties kunnen leiden. Als de raad het hoogste orgaan is, kan hij dan niet zelfstandig beslissen geen inhoudelijke bemoeienis te willen hebben met de verdeling van de financiën binnen de gemeente op een manier zoals hierboven beschreven? Anders gesteld: houdt het hoofdschap niet ook in dat de raad zelfstandig zou kunnen beslissen (op onderdelen) 'afstand te doen' van dit hoofdschap? Uit het voorgaande moge duidelijk zijn dat ook het antwoord op deze vraag mijns inziens negatief moet zijn. Niet moet worden vergeten waarom nu juist aan de raad het hoofdschap toekomt. De raad vertegenwoordigt de ingezetenen en aan dit democratische beginsel heeft hij zijn dominante positie te danken. Hij is het dus niet alleen aan zichzelf verplicht het hoofdschap serieus te nemen, maar ook en misschien wel vooral aan degenen die hij vertegenwoordigt.

Argumenten voor deze stelling kunnen worden ontleend aan een analogie met art. 156 Gemeentewet. Op basis van dit artikel is een overdracht van bevoegdheden mogelijk. Deze overdrachtsmogelijkheid kent echter grenzen. De Gemeentewet bevat sinds 1992 met het genoemde artikel een bepaling die delegatie in beginsel mogelijk maakt, maar een aantal bevoegdheden noemt die niet kunnen worden overgedragen (zoals de vaststelling van de begroting en de rekening en het stellen van straf op overtreding van gemeentelijke verordeningen).7 Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest delegatie daarmee in alle, behalve de genoemde, gevallen mogelijk te maken. De regering merkt in haar Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer op dat er bevoegdheden zijn die zich niet voor delegatie lenen, zoals de bevoegdheden die van belang zijn voor de verhoudingen binnen de decentrale bestuursorganisatie. Tot tweemaal toe heeft deze belangrijke nuancering van de delegatiebevoegdheid nadere explicitering gekregen in de tekst van de Gemeentewet. Bij de aanpassing van deze wet aan de Algemene wet bestuursrecht in 2002 is in het eerste lid van art. 156 Gemeentewet de algemene uitzondering "tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht verzet"8 toegevoegd. Bij de dualisering in 2002 is aan de aanhef van de opsomming van onoverdraagbare bevoegdheden de zinsnede "in ieder geval" toegevoegd. Hiermee wordt aangegeven dat de opsomming niet limitatief is.9 Het hoofdschap van de gemeenteraad gaat dus niet zover dat hij zijn dominante positie ten opzichte van het college eigenhandig overboord kan zetten. Deze beperking van de delegerende bevoegdheid kan in verband worden gebracht met het eveneens met democratie verband houdende legaliteitsbeginsel en de bescherming van raadsminderheden.10

Het uitkleden van de begroting door slechts één programma op te nemen en de rest over te laten aan het college is strikt genomen geen delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van de begroting. Art. 156 lid 2 onder b Gemeentewet zou dat overigens verbieden. Niettemin gelden de grenzen die het hoofdschap opwerpt bij delegatie van bevoegdheden mijns inziens eveneens onverkort bij het inrichten van de begroting en het bepalen van het aantal programma's.

Eenzelfde redenering kan worden gehanteerd ten aanzien van de in art. 8 lid 4 BBV opgevoerde programmaonderdelen. Probleem daarbij is echter dat de in het BBV gebezigde terminologie barrières opwerpt voor het in de begroting opnemen van al te veel programmaonderdelen. Zoals gezegd bevatten eventuele programmaonderdelen de prioriteiten binnen een programma. De vraag is wat moet worden verstaan onder prioriteiten. Wat een prioriteit is, is subjectief. De raad kan zelf zijn eigen prioriteiten stellen. Wanneer scheefliggende stoeptegels door hem als een prioriteit worden gezien, dan zijn ze dat. Een andere vraag is of de raad naar hartelust prioriteiten mag stellen. Uit het gebruik van het woord `prioriteiten' in art. 8 lid 4 BBV blijkt het door de regering gewenste hoge aggregatieniveau van de begroting. Met het opnemen van dit woord lijkt immers een soort bovengrens te worden gesteld aan het aantal programmaonderdelen dat mag worden opgenomen. Prioriteiten zijn namelijk niet alleen subjectief, maar ook relatief. Van Dale geeft de volgende omschrijving:

Programmaonderdelen kunnen dus alleen in de begroting worden opgenomen bij de gratie van het feit dat er tevens activiteiten tot een programma behoren die geen of minder prioriteit hebben (en dus niet expliciet opgenomen worden). Naar de letter van het BBV is het dus niet mogelijk om zo goed als alle activiteiten die bij een programma horen, als afzonderlijk onderdeel van het programma op te nemen en zodoende de categorie 'overig' te minimaliseren. Dit alles betekent natuurlijk niet dat art. 8 lid 4 BBV de gemeenteraad niet de ruimte biedt om de mate van detail van de begroting in hoge mate zelf te bepalen.

Een belangrijke vraag is wel hoe een raad zijn sturende rol met betrekking tot het aggregatieniveau handen en voeten kan geven. Normaal gesproken zal het namelijk zo zijn dat de door de raad vastgestelde begroting door het college wordt voorbereid (art. 160 lid 1 sub b Gemeentewet). De conceptbegroting en daarmee dus ook de conceptprogramma-indeling wordt door het college opgesteld. Het staat de raad uiteraard vrij de conceptbegroting te amenderen, maar het is de vraag of het de raad lukt tijdig een misschien wel grootscheepse begrotingsamendering tot stand te brengen. Uit art. 191 lid 2 Gemeentewet vloeit namelijk een zekere tijdsdruk voort ten aanzien van het vaststellen van een begroting. Een vastgestelde begroting moet namelijk vóór 15 november aan gedeputeerde staten worden toegezonden. Wil de raadsinvloed zich niet beperken tot kleinere amenderingen van de conceptbegroting, dan zal de raad een eerder moment moeten vinden om haar wensen met betrekking tot de programmaindeling kenbaar te maken. In de Handreiking voor de financiële en controleverordeningen van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie is een model opgenomen voor de verordening die gemeenteraden moeten vaststellen op grond van art. 212 Gemeentewet. Volgens dit artikel moeten in een dergelijke verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid worden opgenomen. De modelverordening van de vernieuwingsimpuls bevat in art. 2 lid 1 een bepaling die luidt: "De raad stelt in ieder geval bij de aanvang van de nieuwe raadsperiode een programma-indeling vast."12 Een dergelijke bepaling vormt mijns inziens een goede basis voor voorafgaande raadsinvloed op de programmaindeling. Omdat een gemeentelijke verordening voor het college geldt als wettelijk voorschrift, zou het college zich mijns inziens niet kunnen onttrekken aan een raadsbesluit op grond van deze verordening. Het is niet ondenkbaar dat de raad door middel van een motie hetzelfde zou proberen te bereiken en ook in dat geval zou het college mijns inziens verplicht zijn een dergelijke motie uit te voeren. Immers, de uiteindelijke vaststeller van de begroting is de gemeenteraad zelf. Het gebruik van de motie zou niettemin tot verwarring kunnen leiden, aangezien het voorkomt dat colleges in sommige gemeenten zich het recht voorbehouden een motie naast zich neer te leggen. De in de modelverordening voorgestelde bepaling laat bovendien genoeg ruimte om ook bij gewijzigde omstandigheden lopende de raadsperiode te besluiten tot een andere programma-indeling. Dit volgt mijns inziens uit de zinsnede 'in ieder geval bij de aanvang van de nieuwe raadsperiode'.

Op basis van het voorgaande kan worden gesteld dat gemeenteraden hun hoofdschap serieus nemen als ze van de geboden ruimte gebruik maken en een substantieel aantal programma's en/of onderdelen op de begroting zouden opnemen. De vraag is vervolgens wat substantieel is. De Nota van Toelichting noemt geen aantallen, maar volgens de Raad voor de financiële verhoudingen is bekend dat door de regering wordt gedacht aan zo'n 10 tot 20 programma' s.13 Of deze programma's nog in onderdelen worden opgesplitst, is niet duidelijk. De dummy-begroting bij de Handreiking duale begroting schetst een gedetailleerder beeld. Zij kent 9 programma's die in totaliteit 30 onderdelen bevatten (21 prioriteiten en voor elk van de 9 programma's het onderdeel "overig").14 Het aantal als onderdeel opgevoerde prioriteiten per programma varieert van nul tot twee. De lasten voor prioriteiten beslaan slechts 10,8 % van de totale dummybegroting.15 Het gros van de lasten op de begroting valt derhalve onder één van de negen onderdelen 'overig'. Deze onderdelen zijn niet specifieker dan het geformuleerde programma waar ze onder vallen.

De dummybegroting is overigens op zichzelf niet richtinggevend voor gemeenten. Ook de opmerking van de Raad voor de financiële verhoudingen is moeilijk te duiden, aangezien de regering zelf geen aantallen heeft willen noemen in BBV of Toelichting. Met het oog op de allocatiefunctie van een begroting en het grondwettelijke hoofdschap van de gemeenteraad zijn de genoemde aantallen programma's en onderdelen (vooral bij de 'grotere' begrotingen) mijns inziens wat aan de lage kant.