10.2.3 Onderwijsraad vraagt overheid scherper beeld van verwachtingen

De Onderwijsraad heeft zich in een briefadvies kritisch uitgelaten over het wetsvoorstel.1 Hij mist voldoende scherpte bij het in beeld brengen van wat de overheid van de scholen verwacht, waarbij hij verwijst naar de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Gw). De raad acht daarom de onderbouwing en uitwerking van het ‘waarom’ en de invulling van het containerbegrip ‘burger’, dat een sociaal-culturele, politiek-juridische en socio-morele dimensie bevat, onvoldoende helder.2 Bovendien is het niet inzichtelijk welk probleem de regering wil aanpakken.3 Gaat het om het verduidelijken van de burger schapsopdracht, het aanscherpen ervan of om het verschuiven van de pluriformiteit naar de gedeelde basiswaarden?4 Het conceptualiseren en operationaliseren van de burgerschapsopdracht is onvoldoende uitgewerkt voor de schooleigen invulling. Het doel van de opdracht is om de verbinding met en de participatie in de samenleving te bevorderen op basis van een gemeenschappelijke kern. Echter, de invulling daarvan is (te) weinig verplichtend en daarom ontbreekt een objectieve kwaliteitsnorm, hetgeen noodzakelijk is voor het wettelijk toezicht.5 Burgerschap is evenmin gedefinieerd in doelen en examenprogramma's. Het voorstel blijft dus te vaag en ‘er zal op scholen geen handvat voor zijn’, aldus de Onderwijsraad.

De Onderwijsraad focust op burgerschap, hetgeen in dit wetsvoorstel gericht is op het functioneren in een democratische samenleving en op de bijbehorende spelregels, en ziet daarin een noodzakelijke precisering: ‘Vrijheid van onderwijs vraagt een zo scherp mogelijk beeld van wat de overheid van scholen verwacht. De tekst en de toelichting kunnen conceptueel consistenter. De kern is het leren functioneren in en bijdragen aan een democratische samenleving. Centraal staan de kennis en kernwaarden van de democratische rechtsstaat.’ Ook vraagt de raad om een uitwerking in kerndoelen en eindtermen en om een verankering in de curricula.6 Hij adviseert dan ook om de burgerschapsopdracht te richten op het functioneren van de burgers in een democratie. Verder dient de minister realistische verwachtingen te koesteren bij burgerschapsvorming op scholen.

De vrijheid van onderwijs is niet onbeperkt. Het vastleggen van een gemeenschappelijke kern is evenwel binnen de grenzen van artikel 23 Grondwet en de democratische rechtsstaat zeer wel mogelijk, stelt de Onderwijsraad. Echter, er mag geen inhoudelijk grijs gebied blijven bestaan, waarin de burgerschapsopdracht een open norm vormt vanwege de schooleigen invulling die voortkomt uit de onderwijsvrijheid. Daarnaast dient de overheid terughoudend te zijn met burgerschapsvoorschriften.7 Zo kan de term ‘in staat stellen’ in artikel 8 lid 3b Wpo volgens de raad ongewenste, maar ook onbedoelde interpretaties krijgen. Veel van dergelijke noties komen te veelvuldig voor en leiden niet tot een consistent-systematisch geheel.8 Ook het accentueren van het groeien naar moreel burgerschap is irrelevant, daar de burger zelf in vrijheid zijn morele handelen moet kunnen bepalen.

Het codificeren van ‘basiswaarden van de democratische rechtsstaat’ dient derhalve de vorm te hebben van ‘basale voorwaarden’ voor een pluriforme samenleving. Er zijn evenwel teveel passages in de memorie van toelichting die de door de Grondwet vereiste normatieve pluriformiteit uitsluiten.9 De raad accentueert in dit verband met name de kenniscomponent. Burgerschapsvorming is immers niet alleen sociale vorming, maar vorming van de ‘gehele’ persoon (Bildung, W), waaraan te weinig aandacht is besteed in de memorie van toelichting.10

Dit alles overwegende stelt de Onderwijsraad een andere tekst voor het actief burgerschap voor. Ten eerste dient niet zozeer de Grondwet, als wel de democratie in het onderwijs aan bod te komen. Ten tweede dient de zorgplicht van het bevoegd gezag voor de schoolcultuur uit het wetsvoorstel gehaald te worden.11 Die zorgplicht is volgens de raad onhoudbaar, omdat deze een te grote ingreep vormt in de vrijheid van inrichting (artikel 23 Gw). De raad stelt bij de implementatie van het wetsvoorstel drie vervolgstappen voor: 1. Een uitwerking vastleggen in kerndoelen en eindtermen, aansluitend bij de bestaande kerndoelen, zodat geen clusterkerndoelen burgerschap verschijnen, 2. Handvatten bieden aan de scholen om het succes van hun vorming te monitoren en 3. Ondersteuning organiseren voor de scholen bij de implementatie van de burgerschapsopdracht.12