2.5.4 Landbouwfondsen: ELGF en ELFPO

De bevoegdheid om Europese landbouwfondsen op te richten is thans neergelegd in artikel 40, derde lid, VWEU.1 De traditionele landbouwsubsidies worden betaald uit het ELGF2 en zijn gericht op het verschaffen van een inkomen aan landbouwers. De meeste ELGF-subsidies worden verstrekt in de vorm van een bedrijfstoeslag.3 In deze bedrijfstoeslag zijn vrijwel alle rechtstreekse betalingen die een landbouwer in het verleden voor zijn productie ontving, zoals premies voor akkerbouw en slachtpremies, geleidelijk geïntegreerd.4 Aan landbouwers zijn in 2003 bedrijfstoeslagrechten toegekend op basis van de productie in de jaren 2000, 2001 en 2002.5 Doorgaans gaat het om een toeslagrecht per hectare. Jaarlijkse uitbetaling van de bedrijfstoeslag vindt plaats op grond van door de landbouwer opgegeven subsidiabele hectaren waarop een toeslagrecht rust, de zogenaamde verzamelaanvraag.6

Nu de bedrijfstoeslag geheel is losgekoppeld van de activiteiten die de landbouwer verricht, rijst de vraag of de bedrijfstoeslag wel aan de in paragraaf 2.2.3 geformuleerde definitie van Europese subsidie voldoet. Er lijkt moeilijk te kunnen worden gesproken van de financiering van een actie, het enkele bezit van toeslagrechten geeft immers recht op uitbetaling van de bedrijfstoeslag. In dit onderzoek reken ik de bedrijfstoeslag desondanks tot de Europese subsidies. In de eerste plaats is het weinig zinvol de bedrijfstoeslag die uit het ELGF wordt gefinancierd af te zonderen van andere betalingen uit het ELGF, die wel duidelijk als Europese subsidie kunnen worden gekwalificeerd. In de tweede plaats moet de aanvrager van de bedrijfstoeslag wel beschikken over subsidiabele hectaren. Subsidiabele hectaren zijn landbouwgronden of gronden die overwegend voor landbouwactiviteiten worden gebruikt. De landbouwer zal doorgaans gewoon landbouwactiviteiten verrichten. In de derde plaats is de landbouwer gehouden de zogenoemde randvoorwaarden in acht te nemen; bij niet-naleving daarvan dient de bedrijfstoeslag te worden terugbetaald en moeten administratieve maatregelen en sancties worden opgelegd. Deze randvoorwaarden bestaan uit beheerseisen — milieuvoorschriften, eisen inzake de identificatie en registratie van dieren — en eisen inzake de goede landbouw- en milieuconditie. Van de landbouwer is dus wel degelijk enige actie vereist.

Sinds 2009 is het voor de lidstaten mogelijk om tot 10% van het Europese geld dat maximaal voor de bedrijfstoeslag beschikbaar is, te gebruiken voor de verlening van specifieke steun aan landbouwers.7 Het gaat om steun in het kader van de bescherming of de verbetering van het milieu, de verbetering van de kwaliteit van landbouwproducten, de verbetering van de afzet van landbouwproducten en de toepassing van aangescherpte dierenwelzijnsnormen dan wel specifieke landbouwactiviteiten die meerwaarde voor het landbouwmilieu opleveren.8 In Nederland wordt op basis van deze regeling onder meer specifieke steun verleend voor premiesteun voor een brede weersverzekering, investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen en voor het elektronisch merken van schapen en geiten. De regelingen inzake de bedrijfstoeslag en de specifieke steun worden in Nederland uitgevoerd door de Dienst Regelingen, in mandaat van de minister van EL&I, op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.

Ook de exportrestituties worden gefinancierd uit het ELGF. Het gaat om subsidies aan exporteurs van landbouwgoederen opdat zij deze goederen buiten de EU tegen een lagere prijs kunnen verkopen. De Eu-landbouwgoederen zijn doorgaans hoger geprijsd dan de goederen buiten de EU. Door middel van uitvoerrestituties kunnen verschillen tussen de Eu-prijzen en de prijzen op de wereldmarkten worden overbrugd. De restituties worden betaald op basis van de hoeveelheden uitgevoerde goederen. De tarieven verschillen naargelang de kwaliteit en de kenmerken van die goederen.9 In het verleden waren de exportrestituties per soort product geregeld in zogenoemde gemeenschappelijke marktordeningen. Inmiddels zijn deze marktordeningen verenigd in de Integrale Gmo-verordening.10 Deze verordening bevat onder meer de basisregels voor de exportrestituties.11 Met de Europese exportrestituties hebben zich altijd veel onregelmatigheden voorgedaan, ten gevolge waarvan in de Europese subsidieregelgeving zeer strenge bepalingen inzake controle en handhaving zijn vastgesteld.12 Veel van de voor dit onderzoek relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft dan ook betrekking op de terugvordering van exportrestituties.13 In Nederland worden de exportrestituties uitgevoerd door de diverse productschappen op grond van de artikelen 3:18 en verder van de Algemene Douaneregeling.14

De Integrale GMO-verordening bevat ook de grondslag voor de zogenoemde interventiemaatregelen. Dit zijn maatregelen op grond waarvan de EU ingrijpt in de landbouwmarkten om de gemeenschappelijke prijzen te ondersteunen. De EU zet daartoe niet alleen het instrument van subsidiëring in, maar voorziet ook in quotastelsels en invoerheffingen. Daarop wordt hier niet verder ingegaan. De eerste belangrijke categorie Europese subsidies in het kader van de interventiemaatregelen zijn de steunmaatregelen neergelegd in hoofdstuk Di van de Integrale GMO-verordening. Op grond van dit hoofdstuk wordt ook in Nederland een aantal steunregelingen ten uitvoer gelegd. Het gaat om de premie voor aardappelzetmeel,15 steun voor ondermelk en magere melkpoeder in mengvoeder,16 steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt,17 verwerkingssteun voor gedroogde voedergewassen,18 de verwerkingssteun voor vezelvlas en hennep,19 de schoolfruitregeling,20 de schoolmelkregeling21 en de steun voor telersverenigingen.22 Deze steunregelingen staan los van de bedrijfstoeslag. In Nederland worden ze uitgevoerd door de productschappen op grond van de Regeling medebewind Gemeenschappelijk landbouwbeleid.

De tweede categorie Europese subsidies zijn de betalingen in het kader van de openbare interventie en de steun voor particuliere opslag neergelegd in Deel II, Titel I, hoofdstuk I van de Integrale GMO-verordening.23 Deze Europese subsidies worden steeds minder ingezet. De openbare interventie houdt in dat interventiebureaus landbouwproducten opkopen zodra de marktprijs beneden de door de Europese Commissie vastgestelde interventieprijs komt. Vaak wordt in eerste instantie een maximale hoeveelheid tegen een bepaalde prijs opgekocht.24 Indien deze maximale hoeveelheid is bereikt, wordt overgegaan op een inschrijvingssysteem. Aanbieders bieden dan landbouwproducten aan tegen een bepaalde prijs en de Europese Commissie beslist per inschrijving afhankelijk van de marktomstandigheden wat de maximale prijs is waarvoor aanbiedingen worden geaccepteerd. Door dit systeem wordt er een bodem in de marktprijs gelegd. Mijns inziens is in ieder geval een gedeelte van de prijs die landbouwers ontvangen te beschouwen als een Europese subsidie; namelijk dat deel dat uitstijgt boven de marktprijs op de wereldmarkt. De landbouwproducten worden opgeslagen bij opslaghouders, waarvoor zij een vergoeding ontvangen. Dit is geen subsidie, maar louter een betaling van de opslagkosten. Naast interventieaankopen door de interventie-bureaus, de zogenaamde openbare opslag, wordt ook steun verleend voor particuliere opslag. In dat geval slaat de landbouwer zijn landbouwproducten gedurende een bepaalde tijd, onder door de EU vastgestelde voorwaarden, zelf op bij een door hem gekozen opslaghouder. Daarvoor ontvangt hij een subsidie.25 Het belangrijkste verschil met openbare opslag is dat bij particuliere opslag de eigendom en verantwoordelijkheid voor de producten in handen blijft van de producent.26 Zowel de regeling voor de openbare interventie als de particuliere opslag wordt uitgevoerd door de Dienst Regelingen op grond van de Regeling Interventie.27 De Integrale GMO-verordening biedt voorts grondslag aan de specifieke marktondersteunende maatregel in de zuivelsector.28 Deze maatregel is een reactie op de instorting van de wereldmarktprijzen voor zuivelproducten en is te beschouwen als louter inkomenssteun. De enkele hoedanigheid van melkveehouder is voldoende om voor de steun in aanmerking te komen. Gelet hierop, kan deze steunregeling niet als een Europese subsidie worden aangemerkt.

De laatste hier te bespreken ELGF-subsidieregeling die in Nederland ten uitvoer wordt gelegd is de regeling op grond waarvan Europese subsidies worden verstrekt aan voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen.29 Op grond van deze regeling worden bijvoorbeeld reclames gesubsidieerd waarin producten van de EU worden aangeprezen.30 Deze subsidieregeling wordt in mandaat van de minister van EL&I uitgevoerd door de Dienst Regelingen.31

De plattelandsontwikkelingssubsidies worden gefinancierd uit het ELFPO 32 Voor Europese subsidies uit dit fonds komen niet alleen landbouwers, maar ook anderen die zich bezig houden met plattelandsontwikkeling in aanmerking. De te verstrekken Europese subsidies moeten passen binnen drie doelstellingen, die in de ELFPO-verordening assen worden genoemd. As 1 ziet op de verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw door Europese subsidies te verlenen voor herstructurering, ontwikkeling en innovatie. Deze as wordt in Nederland uitgevoerd door de minister van LNV (thans de minister van EL&I) op grond van de Regeling LNV-subsidies. De verbetering van het milieu en het platteland wordt gesubsidieerd uit hoofde van as 2 en uitgevoerd door GS van de provincies op grond van de provinciale natuur- en landschapsbeheerregelingen. Onder deze as vallen de zogenoemde agromilieumaatregelen.33 As 3 is gericht op de verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en bevordering van diversificatie van de economische bedrijvigheid. Deze as wordt ook uitgevoerd door de provincies, namelijk op grond van de provinciale subsidieregelingen inrichting landelijk gebied. Op grond van deze as worden bijvoorbeeld landgoederen in ere hersteld34 en de kwaliteit van fietspaden verbeterd.35 In as 4 is het oude communautaire initiatief LEADER opgenomen. Op grond van deze as kunnen plaatselijke groepen in de vorm van publiek-private partnerschappen ontwikkelingsstrategieën opstellen op grond waarvan Europese subsidies kunnen worden aangevraagd. De in het kader van as 4 gefinancierde projecten dienen te passen binnen één van de andere drie assen.36 Vanuit de ontwikkelingsstrategie die is opgesteld door de plaatselijke groep 'Leidse Ommelanden' is een documentaire van de NCRV gesubsidieerd over het herstel van stad-land relaties.37 In Nederland zijn inmiddels 31 plaatselijke groepen geselecteerd.38