Einde inhoudsopgave
De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/2.5.4
2.5.4 Landbouwfondsen: ELGF en ELFPO
Mr. J.E. van den Brink, datum 13-12-2012
- Datum
13-12-2012
- Auteur
Mr. J.E. van den Brink
- JCDI
JCDI:ADS394887:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
In artikel 43 VWEU is neergelegd dat het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten instellen en de overige bepalingen vaststellen die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid na te streven. Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon was de rechtsgrondslag voor de landbouwfondsen te vinden in artikel 34, derde lid, EG-verdrag.
Zie de Verordening nr. 1290/2005. Daarvoor werden de landbouwsubsidies gefinancierd uit het EOGFL. Er bestond een afdeling Oriëntatie voor de Europese subsidies voor de plattelandsontwikkeling; deze afdeling behoorde tot de structuurfondsen. De afdeling Garantie zag op de overige landbouwsubsidies.
Zie de Verordening nr. 73/2009.
Voor Nederland bestond lange tijd nog een uitzondering voor het zaaizaad van vezelvlas (artikel 87 e.v. van de Verordening nr. 73/2009) uitgevoerd door het HPA op grond van de Verordening HPA Zaaizaad 2010 van 31 mei 2010 en de steun voor zetmeelaardappeltelers (artikel 77 e.v. van de Verordening nr. 73/2009) eveneens uitgevoerd door het HPA op grond van de Verordening HPA Aardappelzetmeelcontingent, aardappelzetmeelpremie en steun voor zetmeelaardappelen 2009 van het Hoofdproductschap Akkerbouw
Zie omtrent de invoering van de bedrijfstoeslag: Commissie van de Europese Gemeenschappen, Tussenbalans van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, Mededeling van de Europese Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, 10 juli 2002, COM (2002) 394 def.
Zie artikel 34, eerste lid, van de Verordening nr. 73/2009 en artikel 2, aanhef en onder 11 van de Commissieverordening nr. 1122/2009.
Zie artikel 69, eerste lid, van de Verordening nr. 73/2009.
Zie artikel 68, eerste lid, van de Verordening nr. 73/2009.
Rapport Europese Rekenkamer: Speciaal verslag nr. 4/2007 over fysieke en substitutiecontroles van zendingen waarvoor uitvoerrestituties zijn aangevraagd, vergezeld van de antwoorden van de Commissie, Pb. 2007, C 252/1, p. 4.
Zie de Verordening nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening), Pb. 2007, L 299/1.
Zie artikel 16 e.v. van de Verordening nr. 1234/2007.
Zie de Commissieverordening nr. 612/2009.
Bijvoorbeeld HvJEU 28 oktober 2010, C-367/09 (SGS Belgium), Jur. 2010, p. 1-10761.
Deze regeling is vastgesteld door de minister van LNV (thans: de minister van EL&I) op grond van de Algemene Douanewet en het Algemeen Douanebesluit.
Zie artikel 96 van de GMO-verordening, de Commissieverordening nr. 571/2009 (Europees) en de Verordening HPA Aardappelzetmeelcontingent, aardappelzetmeelpremie en steun voor zetmeelaardappelen 2009 van het Hoofdproductschap Akkerbouw (nationaal).
Zie artikel 99 van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 2799/1999 (Europees) en de Regeling Interventie (nationaal).
Zie artikel 100 van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 2921/1990 (Europees) en de Zuivelverordening 2000, Steunverlening voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt (nationaal).
Zie artikel 86 e.v. van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 382/2005 (Europees) en de Verordening HPA gedroogde voedergewassen van 9 juni 2005 van het Hoofdproductschap Akkerbouw (nationaal).
Zie artikel 91 van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 507/2008 (Europees) en de Verordening HPA vezelvlas en vezelhennep 2008 van 13 november 2008 van het Hoofdproductschap Akkerbouw (nationaal).
Zie artikel 103 octies bis van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 288/ 2009 (Europees) en de Verordening PT schoolfruit van 30 maart 2010 van het Productschap Tuinbouw (nationaal).
Zie artikel 102 van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 657/2008 (Europees) en de Zuivelverordening 2008, Schoolmelk van 29 oktober 2008, houdende uitvoeringsbepalingen ten behoeve van de EG-schoolmelkregeling.
Zie artikel 103 bis van de GMO-verordening en de Commissieverordening nr. 1580/2007 (Europees) en Verordening PT GMO groenten en fruit 2009 van het Productschap Tuinbouw (nationaal).
Deze Europese subsidies zijn verder geregeld in de Commissieverordening nr. 884/2006 (openbare interventie) en de Commissieverordening nr. 826/1008 (particuliere opslag).
Dit systeem geldt bijvoorbeeld voor de aankoop van magere melkpoeder bestemd voor openbare opslag.
Het kan daarbij gaan om een inschrijvingsprocedure, maar de steun kan ook bij verordening worden vastgesteld.
Kapteyn, VerLoren van Themaat 2003, p. 983. Zie over particuliere opslag voorts Barents 1994, p. 131-132.
Zie artikel 2, eerste lid, van de Regeling Interventie.
Zie artikel 186 van de GMO-verordening en de Verordening nr. 1233/2009.
Zie de Verordening nr. 3/2008 en de Commissieverordening nr. 501/2008.
Denk in dit verband aan de reclamecampagne 'Kip, het meest veelzijdige stukje vlees: KIP'. Deze campagne werd mede mogelijk gemaakt door de Europese Unie.
Zie de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet, artikel 4a en 24a van de Regeling medebewind Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en artikel 19, jj, van het Mandaatbesluit EL&I Dienst Regelingen.
Het ELFPO is geregeld in de Verordening nr. 1290/2005 en in de Verordening nr. 1698/2005.
Zie artikel 39 van de Verordening nr. 1698/2005.
Een voorbeeld biedt het project Hooge Boekel; herstel van park en tuin. Zie
Een voorbeeld biedt de kwaliteitsverbetering fietspad Nieuwe Prinsenweg Putten. Zie <http://www.veluwecommissie.nl/projectdb/index.php?id=570>.
Zie de artikelen 63 en 64 van de Verordening nr. 1698/2005.
<http://natuurindestad.ncrv.nl/ncrvgemist/12-12-2010/natuur-in-stad-band-tussen-stad-enplatteland>.
Door de minister van LNV (thans de minister van EL&I) op grond van artikel 27b van de Regeling inrichting landelijk gebied. Zie voor de Nederlandse leadergebieden
De bevoegdheid om Europese landbouwfondsen op te richten is thans neergelegd in artikel 40, derde lid, VWEU.1 De traditionele landbouwsubsidies worden betaald uit het ELGF2 en zijn gericht op het verschaffen van een inkomen aan landbouwers. De meeste ELGF-subsidies worden verstrekt in de vorm van een bedrijfstoeslag.3 In deze bedrijfstoeslag zijn vrijwel alle rechtstreekse betalingen die een landbouwer in het verleden voor zijn productie ontving, zoals premies voor akkerbouw en slachtpremies, geleidelijk geïntegreerd.4 Aan landbouwers zijn in 2003 bedrijfstoeslagrechten toegekend op basis van de productie in de jaren 2000, 2001 en 2002.5 Doorgaans gaat het om een toeslagrecht per hectare. Jaarlijkse uitbetaling van de bedrijfstoeslag vindt plaats op grond van door de landbouwer opgegeven subsidiabele hectaren waarop een toeslagrecht rust, de zogenaamde verzamelaanvraag.6
Nu de bedrijfstoeslag geheel is losgekoppeld van de activiteiten die de landbouwer verricht, rijst de vraag of de bedrijfstoeslag wel aan de in paragraaf 2.2.3 geformuleerde definitie van Europese subsidie voldoet. Er lijkt moeilijk te kunnen worden gesproken van de financiering van een actie, het enkele bezit van toeslagrechten geeft immers recht op uitbetaling van de bedrijfstoeslag. In dit onderzoek reken ik de bedrijfstoeslag desondanks tot de Europese subsidies. In de eerste plaats is het weinig zinvol de bedrijfstoeslag die uit het ELGF wordt gefinancierd af te zonderen van andere betalingen uit het ELGF, die wel duidelijk als Europese subsidie kunnen worden gekwalificeerd. In de tweede plaats moet de aanvrager van de bedrijfstoeslag wel beschikken over subsidiabele hectaren. Subsidiabele hectaren zijn landbouwgronden of gronden die overwegend voor landbouwactiviteiten worden gebruikt. De landbouwer zal doorgaans gewoon landbouwactiviteiten verrichten. In de derde plaats is de landbouwer gehouden de zogenoemde randvoorwaarden in acht te nemen; bij niet-naleving daarvan dient de bedrijfstoeslag te worden terugbetaald en moeten administratieve maatregelen en sancties worden opgelegd. Deze randvoorwaarden bestaan uit beheerseisen — milieuvoorschriften, eisen inzake de identificatie en registratie van dieren — en eisen inzake de goede landbouw- en milieuconditie. Van de landbouwer is dus wel degelijk enige actie vereist.
Sinds 2009 is het voor de lidstaten mogelijk om tot 10% van het Europese geld dat maximaal voor de bedrijfstoeslag beschikbaar is, te gebruiken voor de verlening van specifieke steun aan landbouwers.7 Het gaat om steun in het kader van de bescherming of de verbetering van het milieu, de verbetering van de kwaliteit van landbouwproducten, de verbetering van de afzet van landbouwproducten en de toepassing van aangescherpte dierenwelzijnsnormen dan wel specifieke landbouwactiviteiten die meerwaarde voor het landbouwmilieu opleveren.8 In Nederland wordt op basis van deze regeling onder meer specifieke steun verleend voor premiesteun voor een brede weersverzekering, investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen en voor het elektronisch merken van schapen en geiten. De regelingen inzake de bedrijfstoeslag en de specifieke steun worden in Nederland uitgevoerd door de Dienst Regelingen, in mandaat van de minister van EL&I, op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
Ook de exportrestituties worden gefinancierd uit het ELGF. Het gaat om subsidies aan exporteurs van landbouwgoederen opdat zij deze goederen buiten de EU tegen een lagere prijs kunnen verkopen. De Eu-landbouwgoederen zijn doorgaans hoger geprijsd dan de goederen buiten de EU. Door middel van uitvoerrestituties kunnen verschillen tussen de Eu-prijzen en de prijzen op de wereldmarkten worden overbrugd. De restituties worden betaald op basis van de hoeveelheden uitgevoerde goederen. De tarieven verschillen naargelang de kwaliteit en de kenmerken van die goederen.9 In het verleden waren de exportrestituties per soort product geregeld in zogenoemde gemeenschappelijke marktordeningen. Inmiddels zijn deze marktordeningen verenigd in de Integrale Gmo-verordening.10 Deze verordening bevat onder meer de basisregels voor de exportrestituties.11 Met de Europese exportrestituties hebben zich altijd veel onregelmatigheden voorgedaan, ten gevolge waarvan in de Europese subsidieregelgeving zeer strenge bepalingen inzake controle en handhaving zijn vastgesteld.12 Veel van de voor dit onderzoek relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft dan ook betrekking op de terugvordering van exportrestituties.13 In Nederland worden de exportrestituties uitgevoerd door de diverse productschappen op grond van de artikelen 3:18 en verder van de Algemene Douaneregeling.14
De Integrale GMO-verordening bevat ook de grondslag voor de zogenoemde interventiemaatregelen. Dit zijn maatregelen op grond waarvan de EU ingrijpt in de landbouwmarkten om de gemeenschappelijke prijzen te ondersteunen. De EU zet daartoe niet alleen het instrument van subsidiëring in, maar voorziet ook in quotastelsels en invoerheffingen. Daarop wordt hier niet verder ingegaan. De eerste belangrijke categorie Europese subsidies in het kader van de interventiemaatregelen zijn de steunmaatregelen neergelegd in hoofdstuk Di van de Integrale GMO-verordening. Op grond van dit hoofdstuk wordt ook in Nederland een aantal steunregelingen ten uitvoer gelegd. Het gaat om de premie voor aardappelzetmeel,15 steun voor ondermelk en magere melkpoeder in mengvoeder,16 steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt,17 verwerkingssteun voor gedroogde voedergewassen,18 de verwerkingssteun voor vezelvlas en hennep,19 de schoolfruitregeling,20 de schoolmelkregeling21 en de steun voor telersverenigingen.22 Deze steunregelingen staan los van de bedrijfstoeslag. In Nederland worden ze uitgevoerd door de productschappen op grond van de Regeling medebewind Gemeenschappelijk landbouwbeleid.
De tweede categorie Europese subsidies zijn de betalingen in het kader van de openbare interventie en de steun voor particuliere opslag neergelegd in Deel II, Titel I, hoofdstuk I van de Integrale GMO-verordening.23 Deze Europese subsidies worden steeds minder ingezet. De openbare interventie houdt in dat interventiebureaus landbouwproducten opkopen zodra de marktprijs beneden de door de Europese Commissie vastgestelde interventieprijs komt. Vaak wordt in eerste instantie een maximale hoeveelheid tegen een bepaalde prijs opgekocht.24 Indien deze maximale hoeveelheid is bereikt, wordt overgegaan op een inschrijvingssysteem. Aanbieders bieden dan landbouwproducten aan tegen een bepaalde prijs en de Europese Commissie beslist per inschrijving afhankelijk van de marktomstandigheden wat de maximale prijs is waarvoor aanbiedingen worden geaccepteerd. Door dit systeem wordt er een bodem in de marktprijs gelegd. Mijns inziens is in ieder geval een gedeelte van de prijs die landbouwers ontvangen te beschouwen als een Europese subsidie; namelijk dat deel dat uitstijgt boven de marktprijs op de wereldmarkt. De landbouwproducten worden opgeslagen bij opslaghouders, waarvoor zij een vergoeding ontvangen. Dit is geen subsidie, maar louter een betaling van de opslagkosten. Naast interventieaankopen door de interventie-bureaus, de zogenaamde openbare opslag, wordt ook steun verleend voor particuliere opslag. In dat geval slaat de landbouwer zijn landbouwproducten gedurende een bepaalde tijd, onder door de EU vastgestelde voorwaarden, zelf op bij een door hem gekozen opslaghouder. Daarvoor ontvangt hij een subsidie.25 Het belangrijkste verschil met openbare opslag is dat bij particuliere opslag de eigendom en verantwoordelijkheid voor de producten in handen blijft van de producent.26 Zowel de regeling voor de openbare interventie als de particuliere opslag wordt uitgevoerd door de Dienst Regelingen op grond van de Regeling Interventie.27 De Integrale GMO-verordening biedt voorts grondslag aan de specifieke marktondersteunende maatregel in de zuivelsector.28 Deze maatregel is een reactie op de instorting van de wereldmarktprijzen voor zuivelproducten en is te beschouwen als louter inkomenssteun. De enkele hoedanigheid van melkveehouder is voldoende om voor de steun in aanmerking te komen. Gelet hierop, kan deze steunregeling niet als een Europese subsidie worden aangemerkt.
De laatste hier te bespreken ELGF-subsidieregeling die in Nederland ten uitvoer wordt gelegd is de regeling op grond waarvan Europese subsidies worden verstrekt aan voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen.29 Op grond van deze regeling worden bijvoorbeeld reclames gesubsidieerd waarin producten van de EU worden aangeprezen.30 Deze subsidieregeling wordt in mandaat van de minister van EL&I uitgevoerd door de Dienst Regelingen.31
De plattelandsontwikkelingssubsidies worden gefinancierd uit het ELFPO 32 Voor Europese subsidies uit dit fonds komen niet alleen landbouwers, maar ook anderen die zich bezig houden met plattelandsontwikkeling in aanmerking. De te verstrekken Europese subsidies moeten passen binnen drie doelstellingen, die in de ELFPO-verordening assen worden genoemd. As 1 ziet op de verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw door Europese subsidies te verlenen voor herstructurering, ontwikkeling en innovatie. Deze as wordt in Nederland uitgevoerd door de minister van LNV (thans de minister van EL&I) op grond van de Regeling LNV-subsidies. De verbetering van het milieu en het platteland wordt gesubsidieerd uit hoofde van as 2 en uitgevoerd door GS van de provincies op grond van de provinciale natuur- en landschapsbeheerregelingen. Onder deze as vallen de zogenoemde agromilieumaatregelen.33 As 3 is gericht op de verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en bevordering van diversificatie van de economische bedrijvigheid. Deze as wordt ook uitgevoerd door de provincies, namelijk op grond van de provinciale subsidieregelingen inrichting landelijk gebied. Op grond van deze as worden bijvoorbeeld landgoederen in ere hersteld34 en de kwaliteit van fietspaden verbeterd.35 In as 4 is het oude communautaire initiatief LEADER opgenomen. Op grond van deze as kunnen plaatselijke groepen in de vorm van publiek-private partnerschappen ontwikkelingsstrategieën opstellen op grond waarvan Europese subsidies kunnen worden aangevraagd. De in het kader van as 4 gefinancierde projecten dienen te passen binnen één van de andere drie assen.36 Vanuit de ontwikkelingsstrategie die is opgesteld door de plaatselijke groep 'Leidse Ommelanden' is een documentaire van de NCRV gesubsidieerd over het herstel van stad-land relaties.37 In Nederland zijn inmiddels 31 plaatselijke groepen geselecteerd.38