4.2.4.4 Rechtstreeks toepasselijke bepalingen ten nadele van eindontvangers van Europese subsidies

Omdat een verordening in het algemeen rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaat zonder dat nationale uitvoeringsmaatregelen nodig zijn, kunnen daarin neergelegde bepalingen door een nationaal uitvoeringsorgaan ook ten nadele van een particulier worden toegepast. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het arrest Herbert Handlbauer.1In dit arrest draaide het om artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95. In deze bepaling is neergelegd dat de verjaringstermijn van de vervolging van onregelmatigheden gepleegd door eindontvangers van Europese subsidies vier jaren bedraagt vanaf de datum waarop deze onregelmatigheid is begaan. Ingevolge het derde lid staat het de lidstaten vrij om een langere verjaringstermijn toe te passen. In Oostenrijk gold destijds echter een verjaringstermijn van twee jaar. Het Hof van Justitie komt tot het oordeel dat artikel 3, eerste lid, geen beoordelingsruimte laat aan de lidstaten wat betreft de minimumverjaringstermijn van vier jaren. Gelet hierop, is artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 rechtstreeks toepasselijk en bestaat geen ruimte voor toepassing van het nationale recht. De bevoegde Oostenrijkse autoriteiten dienen dan ook de verjaringstermijn van vier jaar te hanteren in het kader van de terugvordering van een voorschot van een Europese uitvoerrestitutie, ondanks het feit dat deze termijn nadeliger is voor de eindontvanger van de Europese subsidie.

Wat zijn nu de kenmerken van artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 die ook relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of een nationaal uitvoeringsorgaan een bepaling uit een Europese subsidieverordening rechtstreeks kan toepassen, ten nadele van de eindontvanger van de Europese subsidie? Ten eerste geldt als duidelijke voorwaarde dat de lidstaat bij de uitvoering van de bepaling geen beoordelingsmarge heeft. Hoewel het Hof van Justitie dit niet expliciet noemt, is mijns inziens ten tweede relevant dat de bepaling zich niet expliciet richt tot de lidstaat of de bevoegde nationale autoriteiten. De vraag of bepalingen die zich expliciet richten tot de lidstaat of de bevoegde nationale autoriteiten rechtstreeks ten laste van een particulier kunnen worden toegepast, is in de jurisprudentie van het Hof van Justitie tot op heden echter nog niet beantwoord.2 Op deze plaats noem ik enkele voorbeelden uit de Europese subsidieregelgeving die op grond van het arrest Herbert Handlbauer als rechtstreeks toepasselijk kunnen worden aangemerkt.

Het arrest SGS Belgium biedt een voorbeeld van een geval waarin het Hof van Justitie van oordeel is dat bepalingen uit de Verordening nr. 2988/95 — andere dan aan de orde in Herbert Handlbauer — niet rechtstreeks toepasselijk zijn en daarom nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn.3 In artikel 5, eerste lid, is bepaald dat opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden tot een aantal met name genoemde administratieve sancties kunnen leiden. In artikel 7 is bepaald dat communautaire administratieve maatregelen en sancties kunnen worden opgelegd aan de in artikel 1 bedoelde marktdeelnemers — natuurlijke personen, rechtspersonen of andere eenheden die naar nationaal recht als rechtssubject worden aangemerkt — die de onregelmatigheid hebben begaan. Zij kunnen ook worden opgelegd aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen. In algemene zin overweegt het Hof van Justitie dat bepalingen van een verordening in het algemeen rechtstreekse werking hebben, maar dat het voor sommige bepalingen van verordeningen noodzakelijk kan zijn dat uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld, hetzij door de lidstaten, hetzij door de Uniewetgever zelf.4 Deze laatste zinsnede betekent dat nationale uitvoeringsorganen bij de beoordeling of zij een bepaling uit een Europese verordening rechtstreeks moeten toepassen, ook moeten nagaan of er op Europees niveau een nadere regeling is vastgesteld. In het onderhavige geval was van een Unierechtelijke uitvoeringsmaatregel geen sprake. Volgens het Hof van Justitie zijn ten aanzien van de voormelde artikelen 5 en 7 van de Verordening nr. 2988 /95 daarom nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk. Volgens het Hof van Justitie zijn in deze bepalingen enkel algemene regels inzake controle en sancties opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.5 De bepalingen lichten in het bijzonder niet precies toe welke van de in artikel 5 van de Verordening nr. 2988/95 genoemde sancties geldt bij een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schaadt, en evenmin aan welke categorie actoren in dat geval die sanctie moet worden opgelegd. Hoewel het Hof van Justitie dit niet met zoveel woorden overweegt, neem ik aan dat hiermee wordt vastgesteld dat ten aanzien van de uitvoering van deze bepalingen een beoordelingsmarge bestaat. Het Hof concludeert dat overeenkomstig het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen, ofwel een Europese sectorale regeling moet zijn vastgesteld waarin administratieve sancties, de voorwaarden voor het opleggen daarvan en de categorieën personen waaraan de sanctie kan worden opgelegd worden gedefinieerd, ofwel in het nationale recht moet zijn bepaald dat een administratieve sanctie aan die personen kan worden opgelegd.6

Een tweede voorbeeld van een arrest waarin het Hof van Justitie tot het oordeel komt dat bepalingen uit een verordening niet rechtstreeks toepasselijk zijn, biedt het arrest Luigi Pontini.7In dit arrest gaat het om artikel 4, eerste lid, van de Commissieverordening nr. 3887/92, waarin was bepaald dat een steunaanvraag de nodige gegevens moet bevatten, en met name de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, hun ligging en het gebruik ervan. Uit onder meer deze bepaling leidde het Hof van Justitie af dat de lidstaat over een beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot de door een aanvrager van een Europese subsidie over te leggen ondersteunende documenten en bewijzen betreffende het voederareaal waarop zijn aanvraag betrekking heeft.8 Hoewel dit arrest niet zag op de beantwoording van de vraag of voormeld artikel 4, eerste lid, van de Commissieverordening nr. 3887/92 door nationale uitvoeringsorganen rechtstreeks kon worden toegepast, kan uit dit arrest wel de conclusie worden getrokken dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De lidstaten komt immers een beoordelingsmarge toe bij de uitvoering van de Europese verordening, zodat toepassing of vaststelling van nationaal recht noodzakelijk is.