8.4 De betrokkenheid van burgers bij de controlerende functie

Burgers hebben door middel van allerlei openbaarheidsregelingen vanaf het prille begin een rol gespeeld bij de controle van het gemeentebestuur. Recentelijk wordt er vooral uit bestuurskundige hoek voor gepleit om deze rol te vergroten.1 Volgens sommigen is dit nodig omdat het huidige systeem van controle en verantwoording ernstig tekortschiet. Het gaat uit van traditionele bestuurlijke verhoudingen waarbij het zwaartepunt van de besluitvorming in het stadhuis ligt. In zo’n situatie is het voldoende dat de raad controleert en dat aan hem verantwoording wordt afgelegd. Maar door de verplaatsing van de politiek – onder andere door regionalisering, privatisering en vermaatschappelijking – is het zwaartepunt van de besluitvorming verschoven en is het functioneren van het traditionele systeem van controle en verantwoording onder druk komen te staan. De rol van de raad is minder doorslaggevend geworden waardoor ook het belang van zijn controle verminderd is.2 Er wordt daarom gepleit voor een grotere betrokkenheid van andere lokale spelers bij controle en verantwoording van het bestuur. Denters noemt dit het organiseren van een democratische omsingeling van het bestuur.3 De raad zou zich in die opzet minder op de inhoud en meer op het proces moeten richten en zou een soort regierol op zich moeten nemen. Omdat beleid tot stand komt door samenwerking tussen veel verschillende partijen moet de raad vooral controleren of men zich aan de vooraf gegeven kaders en randvoorwaarden heeft gehouden.

Een grotere betrokkenheid van burgers bij de controle van het gemeentebestuur en een meer procesmatige invulling van de controlefunctie van de raad is om verschillende redenen grotendeels in lijn met de ontwikkeling die het controlestelsel in de loop der tijd heeft meegemaakt. Ten eerste is de raad op lokaal niveau nooit de enige geweest die het gemeentelijk beleid kon controleren. Zijn controlerende functie wordt al sinds de aanvang van het gemeentelijk bestel, toen de functie nog weinig voorstelde, aangevuld door controle van de kant van burgers. In de loop der tijd zijn er verschillende geïnstitutionaliseerde controleurs bij gekomen. Dat begon met de introductie van de deskundige op het terrein van de controle van de gemeentelijke financiën en heeft in het wettelijk kader een voorlopig eindpunt bereikt met de introductie van de lokale rekenkamer(commissie) en de toespitsing van de rol van de accountant. Deze controleurs kunnen de controlerende functie van de raad ondersteunen maar hebben daarnaast ook hun eigen controlerende taken en bevoegdheden. Het is, kortom, al decennialang gebruikelijk dat de raad zijn controlerende functie uitoefent naast en in samenwerking met andere controleurs op lokaal niveau. Een vergroting en institutionalisering van de rol van burgers in dit complex van controle past zodoende in de tendens van een toename en diversifiëring van het aantal controleurs.

De tweede reden dat een grotere betrokkenheid van burgers past in de ontwikkeling die het controlestelsel heeft meegemaakt, is dat controle van het gemeentebestuur in de loop der tijd meer geconcentreerd is geraakt op lokaal niveau. Een belangrijke stap in die richting was de invoering van de verantwoordingsplicht van het college aan de raad voor de uitoefening van medebewindsbevoegdheden. Daarnaast is er al jaren sprake van een terugtred van vormen van bestuurlijk toezicht.4 De begroting hoeft bijvoorbeeld sinds de Gemeentewet 1992 niet meer goedgekeurd te worden door Gedeputeerde Staten. Ook zijn vormen van specifiek toezicht ingeruild voor generiek toezicht, waarvan in toenemende mate terughoudend gebruik wordt gemaakt.5 Een vergroting en institutionalisering van de rol van burgers past in de tendens dat de rol van lokale controleurs van het gemeentelijk beleid in de loop der jaren belangrijker is geworden.

De derde reden dat specifiek een meer procesmatige invulling van de controlerende functie van de raad past in de ontwikkeling die het controlestelsel heeft meegemaakt, is dat controle door de raad op inhoud, in de zin van feitenvaststelling, al enige tijd aan belang inboet. Voor feitenvaststelling is vandaag de dag op de meeste beleidsterreinen een behoorlijke mate van expertise vereist en het vergt vaak veel tijd. In het verleden is door verschillende wetgevers geoordeeld dat de raad meestal niet over deze expertise en tijd zal beschikken. Dat geldt overigens voor volksvertegenwoordigingen in alle drie de bestuurslagen in Nederland en verklaart deels waarom er op nationaal niveau allerlei (onafhankelijke) toezichthoudende instanties in het leven zijn geroepen om het beleid op specifieke terreinen te controleren. Parallel aan deze ontwikkeling is juist het belang van de politieke controlebevoegdheden van de raad toegenomen. De raad mag nog steeds het college of de burgemeester controleren op vaststelling van de feiten, maar het is vooral van belang dat de raad deze bestuursorganen middels zijn politieke controlebevoegdheden verantwoording laat afleggen zodat hij kan bepalen of hij tevreden is over het gevoerde beleid. De controlebevoegdheden moeten hem op die manier in staat stellen om te bepalen of het beleid moet worden bijgestuurd. Met deze invulling van de controlerende functie van de raad is een grotere rol voor burgers bij feitenvaststelling en rechtsstatelijke vormen van controle verenigbaar. Op die manier kan expertise worden aangewend die in de samenleving aanwezig is en kan de raad van aanvullende informatie worden voorzien.

Er is in feite maar één recente verandering in het stelsel van controle aan te wijzen die tegen de tendens in gaat van een grotere rol voor burgers bij de controle van het gemeentebestuur en een meer procesmatige invulling van de controlerende functie van de raad. Het betreft de overdracht van bestuursbevoegdheden van de raad naar het college met de dualiseringswet en de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden. Hierdoor vindt besluitvorming over het gebruik van deze bevoegdheden niet meer plaats in de openbaarheid van de raadsvergadering, maar in de beslotenheid van de collegevergadering. Ook zijn de documenten over het aanwenden van de bevoegdheden hierdoor in beginsel niet langer openbaar. Burgers en maatschappelijke groeperingen zijn daardoor in institutionele zin meer afhankelijk geworden van de raad voor het controleren van het gemeentebestuur.

Ondanks deze contra-indicatie volgt uit de manier waarop de controlerende functie van de raad in het wettelijk kader in de loop der tijd is vormgegeven dat een grotere rol van initiatieven bij de controle van het bestuur daarmee in beginsel verenigbaar is. Die ambitie kan dan op drie manieren worden gerealiseerd, namelijk (1) door het organiseren van controle door initiatieven zonder formele bevoegdheden, (2) door het delegeren van bestaande controlebevoegdheden aan geïnstitutionaliseerde vormen van controle door burgers of (3) door het institutionaliseren van controle door initiatieven als een controleur met eigen controlebevoegdheden. Alle drie deze manieren worden hierna toegelicht en getoetst op hun verenigbaarheid met de beginselen die ten grondslag liggen aan de gemeentelijke democratie.