2.5.1 Algemeen juridische achtergrond

De invulling die aan het begrip ‘onmiddellijke werking’ wordt gegeven, heeft de vorige eeuw een turbulente ontwikkeling doorgemaakt. Aan de gedachtevorming met betrekking tot de invulling van het begrip zijn vier belangrijke impulsen gegeven. De eerste impuls betreft de invulling die tot 1980 in de literatuur door onder andere Van Praag, Hijmans van den Bergh en De Die aan het begrip werd gegeven. De tweede impuls is gegeven door Knigge. Hoewel Knigge bij de invulling van het begrip slechts gebruik heeft gemaakt van bestaande ingredienten, kwam hij met een vernieuwende zienswijze. Al hetgeen is geschreven naar aanleiding van de Overgangswet NBW vormt de derde impuls. De vierde impuls vormt de visie van Haazen.

De ontwikkeling van het begrip ‘onmiddellijke werking’ is begonnen met het onderkennen van verschillende varianten van terugwerkende kracht. In 1912 maakte Van Praag al onderscheid tussen terugwerkende kracht in enge zin en terugwerkende kracht in ruime zin. Met terugwerkende kracht in enge zin doelde hij op de inhoud die thans aan het begrip ‘terugwerkende kracht’ wordt gegeven (zie onderdeel 2.4). Van terugwerkende kracht in ruime zin was in zijn visie sprake: 1

Met de woorden ‘voor het vervolg’ doelde hij op het feit dat eerst vanaf het moment van in werking treden materiële wijzigingen in de bestaande rechtsverhoudingen kunnen worden aangebracht.

Ook Hijmans van den Bergh maakt onderscheid tussen terugwerkende kracht in enge zin en terugwerkende kracht in ruime zin. Hij maakte echter een scherper onderscheid tussen beide begrippen dan Van Praag en gaf terugwerkende kracht in ruime zin daarom de benaming ‘exclusieve werking’. Een wet heeft in de visie van Hijmans van den Berg exclusieve werking: 2

De Die vond de term ‘exclusieve werking’ een ongelukkige keuze, omdat exclusiviteit geen voorrecht van de exclusieve werking alleen is, maar terugwerkende kracht een nog verdergaande vorm van exclusieve werking betreft. Hoewel Hij-mans van den Bergh een scherp onderscheid wilde maken tussen de begrippen ‘terugwerkende kracht in enge zin’ en ‘terugwerkende kracht in ruime zin’, kwam het onderscheid tussen beide begrippen door de wijze waarop hij het begrip ‘exclusieve werking’ definieerde niet voldoende uit de verf. Om dit te verduidelijken noemt De Die een aantal voorbeelden.3 In deze voorbeelden staat centraal dat bij gebruik van de door Hijmans van den Bergh gegeven definitie niet duidelijk is wanneer de rechtsgevolgen intreden: vóór of ná het inwerkingtredingsmoment.

Bij gebruikmaking van de definitie van Hijmans van den Bergh zou de indruk kunnen ontstaan dat de meerderjarigheid is aangevangen op het moment dat de 18-jarige leeftijd werd bereikt. In dat geval zou er echter geen onderscheid zijn met het begrip ‘terugwerkende kracht’. Ter voorkoming van onduidelijkheid over het antwoord op de vraag vanaf welk tijdstip de rechtsgevolgen aan een bepaald feit of toestand kunnen worden verbonden, is het gebruik van de term ‘onmiddellijke werking’ in de visie van De Die juister.5

Knigge kwam met een geheel vernieuwende zienswijze op het gebruik van de begrippen onmiddellijke en exclusieve werking. Hij concludeert dat het beginsel van exclusieve werking naast dat van onmiddellijke werking betekenis heeft.6 Een onmiddellijk werkende wet kan in zijn opvatting exclusief, maar ook eerbiedigend werken. De achterliggende gedachte van deze opvatting is dat terugwerkende kracht, onmiddellijke werking en uitgestelde werking in de visie van Knigge begrippen zijn die drie gelijksoortige werkingen van wetten in de tijd vertegenwoordigen. Het gaat bij alle drie werkingen om het begin van de periode ten aanzien waarvan de wet werkt. De begrippen ‘exclusieve werking’ en ‘eerbiedigende werking’ geven slechts aan ten aanzien van welke rechtsposities de wet werkt. Indien een wet met onmiddellijke werking in werking treedt en exclusief werkt, betekent dat dat ten tijde van de inwerkingtreding bestaande toestanden vanaf dat moment onder de heerschappij van de nieuwe wet vallen. Indien daarentegen sprake is van een wet die met onmiddellijke werking in werking treedt en eerbiedigend werkt, blijven de op het moment van inwerkingtreding bestaande toestanden onder de heerschappij van de oude wet vallen. Knigge concludeert dat exclusieve en eerbiedigende werking termen zijn met een beperkte praktische betekenis. Interpretatieproblemen die zich bij de onmiddellijke toepassing van de wet voordoen – dienen op het moment van in werking treden bestaande toestanden te worden geëerbiedigd? – kunnen met behulp van deze begrippen worden gekenmerkt.7

Gelet op de hoeveelheid literatuur die de Overgangswet NBW heeft opgeleverd, kan wel worden gesteld dat die wet het onderzoek naar overgangsrecht nieuw leven heeft ingeblazen. De Overgangswet NBW beschouwt onmiddellijke werking als de hoofdregel van het overgangsrecht. De wetgever heeft – tegen het advies van de Raad van State in – gekozen voor het gebruik van deze term, en niet voor de term ‘exclusieve werking’. De achterliggende reden hiervan is dat de term ‘onmiddellijke werking’ duidelijk weergeeft vanaf welk moment de nieuwe wet van toepassing is, waardoor bovendien de afbakening ten opzichte van het begrip ‘terugwerkende kracht’ duidelijk wordt.8 Aanvankelijk was de hoofdregel van het overgangsrecht – in overeenstemming met aanwijzing 74 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (thans: Aanwijzingen voor de regelgeving) – niet neergelegd in een bepaling. Desondanks besloot de wetgever – naar aanleiding van in de literatuur geuite kritiek omtrent de inhoud van het begrip ‘onmiddellijke werking’ – tot het opnemen van art. 68a Overgangswet NBW, waarin het begrip ‘onmiddellijke werking’ werd gedefinieerd.9 De bepaling luidt als volgt:

Ook deze definitie is niet vrij van kritiek gebleven. Deze kritiek spitst zich toe op de woorden ‘dat tijdstip’. Door slechts iets te regelen voor de situatie waarin op het inwerkingtredingsmoment aan de voor het intreden van een rechtsgevolg gestelde vereisten wordt voldaan, worden op het inwerkingtredingsmoment bestaande toestanden ten aanzien waarvan het rechtsgevolg pas op een later moment intreedt buiten beschouwing gelaten. Over de vraag of dat terecht is, zijn de meningen verdeeld.10

Voorts is kritiek geuit op het onderscheid dat de wetgever inzake het overgangsrecht NBW maakt tussen terugwerkende kracht en onmiddellijke werking. Volgens de wetgever heeft onmiddellijke werking niets met terugwerkende kracht te maken. In de literatuur wordt vermoed dat de wetgever dit scherpe onderscheid maakt, om te voorkomen dat in strijd met art. 4 Wet AB wordt gehandeld.11 Zoals uit het voorgaande blijkt, komt deze gedachte echter niet overeen met de in de literatuur heersende opvatting. Jarenlang werd immers al een duidelijk verband tussen terugwerkende kracht en onmiddellijke werking gelegd. Prast wijst er bijvoorbeeld op dat de onmiddellijke invoering van art. 44 Wet IB 1964 op 1 januari 1965, welke bepaling mede van toepassing is op stortingen op aandelen na 31 december 1945, in feite terugwerkende kracht heeft.12 Brunner geeft een en ander kernachtig als volgt weer:13

Haazen acht de benadering van de wetgever in het kader van de totstandkoming van de Overgangswet NBW onwenselijk vanwege haar immuniserend karakter.14 De discussie over de rechtvaardigheid van onmiddellijke werking wordt op deze wijze ontlopen. Haazen maakt dan ook onderscheid tussen enerzijds zuivere onmiddellijke werking en anderzijds onmiddellijke werking met terugwerkende kracht. Indien de rechtsgevolgen van de nieuwe regel ook na de inwerkingtreding niet aan op het moment van inwerkingtreding bestaande rechtstoestanden worden verbonden, is terugwerking uitgesloten, zodat kan worden gesproken van zuivere onmiddellijke werking.15 Indien de rechtsgevolgen na de inwerkingtreding ook op het moment van inwerkingtreding bestaande toestanden worden toegepast, is sprake van onmiddellijke werking met terugwerkende kracht.

Volgens aanwijzing 166 AR houdt onmiddellijke werking het volgende in:

Opvallend is dat in de Aanwijzingen voor de regelgeving expliciet wordt gesproken over rechtsposities en verhoudingen, maar dat feiten slechts impliciet aan de orde komen. Ook Haazen vestigt met name de aandacht op de behandeling van rechtstoestanden. Hijmans van den Bergh achtte daarentegen alleen feiten van belang.16 Als wordt gesproken over een ontstane rechtsbetrekking betekent dat volgens hem alleen dat de wet bepaalde feiten rechtens relevant heeft geacht en daaraan een rechtsgevolg heeft gehecht. Zoals ik hierna zal beschrijven, acht ik in dit onderzoek zowel feiten als toestanden van belang.17

Geconcludeerd kan worden dat de opvattingen in de literatuur over de betekenis van onmiddellijke werking geenszins gelijkluidend zijn. Hierna zal ik aan de hand van hetgeen is besproken tot een eigen definitie komen.