II.3.2.2.1 De geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid

Niet altijd voorziet een wettelijke regeling in een grondslag voor intrekking. Dat betekent echter niet steeds, dat een op basis van die wettelijke regeling gegeven beschikking niet kan worden ingetrokken. In de jurisprudentie is namelijk de figuur van de geïmpliceerde bevoegdheid1^,2 tot intrekking aanvaard. Daarmee wordt bedoeld dat de bevoegdheid tot intrekking wordt afgeleid uit de bevoegdheid om een bepaalde beschikking te geven. Met andere woorden: de bevoegdheid tot verlening van een beschikking impliceert de bevoegdheid om diezelfde beschikking weer in te trekken.3 Gelet op het legaliteitsbeginsel kan de aanvaardbaarheid van dergelijke bevoegdheden worden betwijfeld. Het uitgangspunt zou toch moeten zijn dat een bestuursorgaan enkel mag handelen wanneer daarvoor een wettelijke basis bestaat. Het feit dat bij het ontbreken van een wettelijke grondslag het aannemen van een geïmpliceerde bevoegdheid wellicht wenselijk is, doet hieraan niet af.

Een voorbeeld van een geïmpliceerde bevoegdheid biedt een uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) uit 2009.4 Bij besluit waren varkensrechten ten behoeve van appellante geregistreerd op grond van de Wet herstructurering varkenshouderij en het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (respectievelijk Whv en Bhv). Later bleek echter dat deze registratie ten onrechte was geschied, vanwege het feit dat niet werd voldaan aan de voorwaarden om voor deze varkensrechten in aanmerking te komen. Nu in de van toepassing zijnde regelgeving niet was voorzien in een mogelijkheid om de registratie in te trekken, werd de vraag gesteld of de minister van LNV bevoegd was om over te gaan tot intrekking. Het CBb was van mening dat dit het geval was:

Ook in andere jurisprudentie is deze rechtsregel terug te vinden.5^,6

De belastingrechter lijkt niet te willen weten van geïmpliceerde bevoegdheden, zo blijkt uit een arrest van de Hoge Raad (hierna: HR) van 20 januari 2012.7 Ten gevolge van een administratieve fout was een bedrag aan heffingsrente onjuist vastgesteld. De vraag was of correctie mocht plaatsvinden. Volgens de rechtbank en het gerechtshof luidde het antwoord ontkennend, omdat, kort gezegd, een wettelijke grondslag daartoe ontbrak. A-G Van Ballegooijen wijst in zijn conclusie onder meer op de jurisprudentie van de andere bestuursrechters, waaruit blijkt dat bij het ontbreken van een wettelijke grondslag voor intrekking, onder omstandigheden het bestaan van ongeschreven bevoegdheden wordt erkend. De HR sluit zich echter niet in algemene zin bij deze jurisprudentie aan. Toch kan herziening van het heffingsrentebesluit naar het oordeel van de HR plaatsvinden, namelijk op grond van art. 30j lid 1 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR). Deze bepaling luidt:

Uit de tweede hier geciteerde volzin leidt de HR af, dat een onjuist heffingsrentebesluit onder omstandigheden mag worden herzien:

Wanneer dus is voldaan aan de voorwaarden om de met de heffingsrente samenhangende belastingaanslag te corrigeren, bestaat naar het oordeel van de Hoge Raad op grond van art. 30j lid 1 tweede volzin AWR tevens de bevoegdheid om de heffingsrentebeschikking ten nadele van de geadresseerde te wijzigen. Een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking lijkt de HR te vergaand te vinden. Een verklaring hiervoor kan worden gevonden in de veelal gebonden bevoegdheden in het belastingrecht en de diverse bestaande wettelijke bevoegdheden om onjuiste beslissingen te herzien.8 Voorts kan worden gewezen op het fiscale legaliteitsbeginsel neergelegd in art. 104 Gw.

Soms wordt een geïmpliceerde bevoegdheid in algemene zin gekoppeld aan een bepaalde grond voor intrekking. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een beschikking wordt ingetrokken omdat de geadresseerde onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Zo overwoog de Afdeling in een uitspraak uit 2010 ten aanzien van een besluit inzake de toekenning van planschadevergoeding:

Een soortgelijke overweging is te vinden in situaties waarin een administratieve fout leidt tot intrekking.10 Voorts lijkt een geïmpliceerde bevoegdheid te worden aanvaard vanwege specifieke omstandigheden van het geval. In de uitspraak van het CBb uit 2005 betrof het de intrekking van een aanwijzing van een slachterij als slachthuis in de zin van de Regeling vervoersbeperkingen pluimvee 2003.11 Voor deze intrekking was in genoemde regeling geen grondslag opgenomen. Het CBb was niettemin van oordeel dat de aanwijzing kon worden ingetrokken, en wel op grond van een geïmpliceerde bevoegdheid. Er was namelijk sprake van een forse toename van het aantal vogelgriepgevallen, met alle risico’s van dien.12

Tot slot zijn er situaties waarin het bestaan van een geïmpliceerde bevoegdheid door de bestuursrechter niet wordt gekoppeld aan een bepaalde grond. Overwogen wordt slechts dat de bevoegdheid om een bepaalde beschikking te geven, tevens de bevoegdheid tot intrekking inhoudt.13