III.10.3.5.3 Terminologie

In de intrekkingsregeling van de Wabo wordt onderscheid gemaakt tussen intrekking (artt. 2.33 en 5.19 Wabo) en wijziging (art. 2.31 Wabo). De term intrekking wordt niet gedefinieerd. De artt. 2.33 en 5.19 Wabo spreken over het geheel of gedeeltelijk intrekken van de omgevingsvergunning. De term wijziging ziet blijkens de tekst van art. 2.31 Wabo op voorschriften van de omgevingsvergunning. Onder wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning wordt op grond van art. 1.1 lid 1 Wabo verstaan: het

Gelet op de in de Wabo gehanteerde terminologie ziet het wijzigen slechts op de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften en het intrekken op de vergunning als geheel (dus inclusief eventueel daaraan verbonden voorschriften). Met een intrekking kan dus de vergunde activiteit in verdergaande mate worden aangetast dan door middel van wijziging het geval is.1 Wijziging van de vergunningvoorschriften kan er slechts toe leiden dat de wijze waarop de activiteit mag worden uitgevoerd kan worden veranderd.2

In de nota van wijziging wordt ten aanzien van art. 5.19 Wabo opgemerkt dat dit artikel een bevoegdheid tot wijziging van de vergunningvoorschriften bij wijze van sanctie inhoudt.3 De tekst van art. 5.19 Wabo spreekt enkel over het ‘geheel of gedeeltelijk intrekken’ van de omgevingsvergunning. De gedachte van de wetgever is wellicht geweest dat een bevoegdheid tot intrekking tevens een bevoegdheid tot wijziging inhoudt op grond van het adagium ‘wie het meerdere mag, mag ook het mindere’. Dit lijkt mij op zichzelf verdedigbaar, zij het dat in de artt. 2.31 en 2.33 Wabo expliciet onderscheid is gemaakt tussen de wijziging en intrekking. Daarnaast werd met betrekking tot de reguliere bevoegdheid tot wijziging een expliciete wettelijke grondslag noodzakelijk geacht. In dit kader werd een beroep gedaan op de Aanwijzingen voor de regelgeving, waaruit voortvloeit dat een bevoegdheid tot wijziging uitdrukkelijk moet worden geschapen.4

In de aanhef van de eerste twee leden van art. 2.33 Wabo is, in tegenstelling tot art. 5.19 lid 1 aanhef Wabo, bepaald dat een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken voor zover zich een van de daar genoemde intrekkingsgronden voordoet.5 In de memorie van toelichting wordt over de woorden ‘voor zover’ opgemerkt dat indien het project bestaat uit meerdere activiteiten (en de omgevingsvergunning dus meerdere toestemmingen bevat), de vergunning kan worden ingetrokken voor zover dat nodig is om aan de grond voor intrekking te voldoen.6 Er is dan sprake van een gedeeltelijke intrekking. Voor de activiteiten (lees: toestemmingen) die niet door de intrekking worden geraakt, blijft de vergunning in stand. Als voorbeeld wordt de intrekking op grond van art. 2.33 lid 2 onder a Wabo genoemd. Het betreft de intrekking vanwege het gedurende een bepaalde periode niet verrichten van handelingen met gebruikmaking van de vergunning. De intrekking raakt slechts de nog niet voltooide delen.7 De zinsnede ‘voor zover’ beperkt dus de bevoegdheid tot intrekking tot die delen van de vergunning ten aanzien waarvan zich de intrekkingsgrond voordoet.

Wat betreft de mogelijkheid tot gedeeltelijke intrekking een omgevingsvergunning moet het volgende worden opgemerkt. Voor de vraag of gedeeltelijke intrekking in een concreet geval mogelijk is, moet worden bezien voor welke activiteit(en) de vergunning is verleend. Meer specifiek dient het bestuursorgaan na te gaan of een vergunning na gedeeltelijke intrekking daarvan nog betekenis heeft, of, met andere woorden, als zelfstandige eenheid kan functioneren.8 Een en ander kan worden geïllustreerd aan de hand van een uitspraak van de Afdeling uit 2004. Het betrof een bouwvergunning die was verleend voor de bouw van enkele kassen en een werktuigenloods. Met de bouw van de kassen was echter niet tijdig begonnen. De vraag was of de bouwvergunning kon worden ingetrokken voor zover deze de bouw van de kassen toestond. De Afdeling overwoog:

Nu de werktuigenloods ook zelfstandig een functie had ten dienste van het agrarisch bedrijf, hoefde dit deel van de bouwvergunning (oud) dus niet door de intrekking te worden geraakt. Intrekking van de vergunning voor zover deze zag op de bouw van de kassen volstond.

Bij de vraag naar de reikwijdte van de intrekking is voorts art. 2.7 Wabo van belang. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat de aanvrager ervoor dient te zorgen dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Het begrip onlosmakelijke activiteit wordt in art. 1.1 lid 1 Wabo gedefinieerd als een

Het betreft activiteiten die niet fysiek te scheiden zijn.10 Een voorbeeld van een onlosmakelijke activiteit biedt een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2012. Er was een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van een groot aantal bomen. In deze vergunning was een tweetal toestemmingen opgenomen, te weten een toestemming voor het uitvoeren van een werk in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo)11 en een toestemming voor het vellen van een houtopstand (art. 2.2 lid 1 aanhef en onder g Wabo). Volgens de Afdeling was hier sprake van onlosmakelijke activiteiten.12

Het feit dat sprake is van een onlosmakelijke activiteit als bedoeld in art. 2.7 Wabo, welke bepaling betrekking heeft op de aanvraag voor een omgevingsvergunning, kan gevolgen hebben voor de uitoefening van de intrekkingsbevoegdheid. Immers, wanneer een toestemming voor een bepaalde activiteit wordt ingetrokken welke onlosmakelijk samenhangt met een andere activiteit, moet worden bezien of de intrekking ook de toestemming voor laatstgenoemde activiteit raakt. Van belang daarbij is of aan de toestemming voor de activiteit die na intrekking resteert nog zelfstandige betekenis toekomt. Is dat niet het geval, dan zullen door de intrekking beide toestemmingen worden aangetast.13 Een en ander is sterk afhankelijk van het type activiteit waarvoor de vergunning is verleend. Per geval dient dus te worden beoordeeld of aan een toestemming nog zelfstandige betekenis toekomt.