V.21.2.3.1 Vormgeving §§ 48 en 49 VwVfG

De kern van de Duitse regeling inzake de intrekking van Verwaltungsakten wordt gevormd door de §§ 48 en 49 VwVfG. De regeling maakt onderscheid tussen de intrekking vanwege onrechtmatigheid van de beschikking (§ 48 VwVfG; Rücknahme) en de intrekking anders dan vanwege onrechtmatigheid van de beschikking (§ 49 VwVfG; Widerruf). De wetgever was van oordeel dat het onderscheid tussen rechtmatige en onrechtmatige beschikkingen het belangrijkste onderscheid was dat in het kader van de intrekking moest worden gemaakt in het licht van de bevoegdheid tot intrekking en de normering van de intrekkingsbevoegdheid. Dit onderscheid vormt op het eerste gezicht dan ook de kern van de intrekkingsregeling. In algemene zin geldt daarbij de gedachte dat een onrechtmatige beschikking in beginsel (dat wil zeggen: vanwege de enkele onrechtmatigheid) mag worden ingetrokken, terwijl voor intrekking van een rechtmatige beschikking zich een specifieke intrekkingsgrond moet voordoen. Om die reden geeft § 49 VwVfG diverse intrekkingsgronden, terwijl in § 48 VwVfG wordt volstaan met de onrechtmatigheid van de beschikking als voorwaarde om tot intrekking te kunnen overgaan.

De enkele onrechtmatigheid van een beschikking is op grond van § 48 VwVfG niet steeds voldoende om tot intrekking over te gaan. In de eerste plaats bevat § 48 VwVfG een beleidsvrije intrekkingsbevoegdheid. Dat betekent dat per geval een belangenafweging moet worden gemaakt alvorens tot intrekking over te gaan. Elementen als gerechtvaardigd vertrouwen en evenredigheid dienen daarbij te worden afgewogen tegen de eisen van legaliteit. Voorts worden meer specifieke eisen gesteld wanneer het de intrekking van een begunstigende beschikking betreft. Betreft het een zogenaamde Leistungs- beschikking, dan geldt op grond van het tweede lid van § 48 VwVfG dat gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde zich tegen intrekking verzet. Heeft de geadresseerde gerechtvaardigd vertrouwd op het in stand blijven van de beschikking, dan mag deze niet worden ingetrokken. Op grond van het derde lid kunnen andere begunstigende beschikkingen dan Leistungs-beschikkingen worden ingetrokken, zij het dat wanneer sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde, eventuele schade die de geadresseerde door de intrekking lijdt, dient te worden vergoed. Voor de vraag of de geadresseerde gerechtvaardigd heeft vertrouwd op het in stand blijven van de beschikking is onder meer van belang of de geadresseerde heeft gedisponeerd en of al dan niet sprake is van het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens door de geadresseerde dan wel kennelijke onjuistheid van de beschikking. De bevoegdheid tot intrekking is op grond van § 48 lid 4 VwVfG beperkt in tijd. Wanneer het bestuursorgaan op de hoogte raakt van feiten die nopen tot intrekking van een beschikking, dan dient het binnen een termijn van 1 jaar over te gaan tot intrekking. Wordt dit nagelaten, dan vervalt de bevoegdheid tot intrekking. Deze termijn is feitelijk niet meer dan een beslistermijn, nu deze naar het oordeel van het Bundesverwaltungsgericht pas begint te lopen op het moment dat alle voor intrekking relevante feiten bekend zijn en ook voor het bestuursorgaan duidelijk is dat deze feiten tot intrekking kunnen leiden.

De intrekking op andere gronden dan de onrechtmatigheid is zoals gezegd neergelegd in § 49 VwVfG. Ten aanzien van belastende beschikkingen geldt dat op grond van het eerste lid een discretionaire bevoegdheid tot intrekking bestaat. De discretionaire ruimte van het bestuursorgaan is evenwel in een drietal opzichten beperkt. In de eerste plaats geldt dat intrekking slechts ex nunc mag geschieden. Daarnaast mag het bestuursorgaan niet tot intrekking overgaan indien een beschikking met dezelfde inhoud moet worden gegeven of intrekking op andere gronden niet is toegestaan. Betreft het de intrekking van een begunstigende beschikking, dan is vereist dat zich een specifieke intrekkingsgrond voordoet. In het tweede lid van § 49 VwVfG is een vijftal gronden voor intrekking neergelegd, te weten:

Doet een van deze gronden zich voor, dan mag de intrekking enkel voor de toekomst plaatsvinden. Intrekking ex tunc is derhalve uitgesloten.

Het derde lid van § 49 VwVfG bevat een tweetal gronden die specifiek gelden voor Leistungs-beschikkingen. Het betreft het niet aanwenden van de Leistung conform het doel waartoe deze is gegeven dan wel het niet handelen conform aan de Leistungs-beschikking verbonden voorwaarden. Wanneer een van deze gronden zich voordoet, mag de beschikking wel met terugwerkende kracht worden ingetrokken. Een en ander heeft tot gevolg, dat onverschuldigd betaalde Leistungen kunnen worden teruggevorderd.

Ook ten aanzien van de intrekking van begunstigende beschikkingen op grond van § 49 VwVfG geldt een intrekkingstermijn. § 48 lid 4 VwVfG is daartoe van overeenkomstige toepassing verklaard. In het zesde lid van § 49 VwVfG is tot slot een regeling inzake schadevergoeding neergelegd, die inhoudt dat wanneer de geadresseerde van een begunstigende beschikking gerechtvaardigd mocht vertrouwen op het in stand blijven van de beschikking, de schade die hij lijdt dient te worden vergoed.