II.5.1.3 Intrekking van een begunstigende beschikking

Wanneer een begunstigende beschikking wordt ingetrokken, komt de geadresseerde in een nadeliger positie terecht dan dat voor de intrekking het geval was. Zijn rechtspositie verslechterd. Het is dan ook niet vreemd dat bij een dergelijke intrekking de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol spelen. Zo is intrekking van een begunstigende beschikking met terugwerkende kracht, gelet op het materiële rechtszekerheidsbeginsel, bezwaarlijk. Een eerder toegekend recht wordt immers (ook) voor het verleden ongedaan gemaakt. Om die reden is een en ander ook maar beperkt mogelijk. Met betrekking tot het vertrouwensbeginsel is het dus van belang dat onderscheid wordt gemaakt tussen begunstigende en belastende beschikkingen. In de Model Rules wordt hierover bijvoorbeeld opgemerkt:

Om die reden wordt in de Model Rules een onderscheid gemaakt tussen de intrekking van beschikkingen die begunstigend (beneficial) zijn en beschikkingen die belastend (adverse effect) zijn.2

Eenzelfde uitgangspunt is te vinden in het Duitse stelsel. Ook daar is het de bevoegdheid tot intrekking van begunstigende beschikkingen die, gelet op eventueel gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde, strikt wordt genormeerd.3

Intrekking van een begunstigende beschikking kan er onder omstandigheden toe leiden dat het bestuursorgaan aansprakelijk kan worden gesteld voor de schade die de geadresseerde als gevolg van de intrekking lijdt.4

Voorts kan worden gewezen op enkele meer procedurele uitwerkingen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo geldt in de eerste plaats dat de geadresseerde op grond van art. 4:8 Awb gehoord moet worden indien aan de in dat artikel genoemde voorwaarden wordt voldaan.5 Deze hoorplicht kan slechts in enkele gevallen worden gepasseerd.6 Bovendien geldt dat het aan het bestuursorgaan is om aan te tonen dat aan alle voorwaarden voor intrekking is voldaan. Art. 3:2 Awb weegt in dat kader zwaar.7 Dat dit een lastige opgave kan zijn, maakt dit niet anders. Dat ervoer de burgemeester van Amsterdam toen hij een exploitatievergunning voor een prostitutiebedrijf introk. Aanleiding voor deze intrekking was het oordeel van de burgemeester dat geen sprake was van een veilige exploitatie van het prostitutiebedrijf, nu zowel prostituees als klanten van het bedrijf onaanvaardbare gezondheidsrisico’s liepen. Dit oordeel was vooral gebaseerd op verklaringen die anoniem jegens een vertrouwenspersoon waren afgelegd en informatie die anoniem op internet was achtergelaten. Daar tegenover stonden onder meer drie jegens de rechter-commissaris onder ede afgelegde andersluidende verklaringen. De burgemeester beriep zich op het feit dat hij een moeilijke bewijspositie heeft. De Afdeling overweegt daaromtrent:

De intrekking van een begunstigende beschikking kan onder omstandigheden voorts als sanctie aangemerkt. Hiervan is sprake wanneer de beschikking wordt ingetrokken als reactie op een overtreding, bijvoorbeeld de overtreding van de aan de beschikking verbonden voorschriften.9 Ook dit is van invloed op de normering van de intrekkingsbevoegdheid. Een en ander komt aan bod in de paragraaf 7.3.