De intrekking van beschikkingen (SteR nr. 29) 2016/II.7.1.4:II.7.1.4 Intrekking ex nunc; inachtneming van een overgangstermijn

De intrekking van beschikkingen (SteR nr. 29) 2016/II.7.1.4

II.7.1.4 Intrekking ex nunc; inachtneming van een overgangstermijn

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een intrekkingsbeslissing kan voor de geadresseerde grote nadelige gevolgen hebben. Onder omstandigheden kan het bieden van een termijn binnen welke hij zich kan instellen op de aankomende wijziging van zijn rechtspositie deze gevolgen verzachten. Wordt een overgangstermijn geboden, dan sorteert de intrekking geen effect op het moment dat de intrekkingsbeslissing wordt genomen, maar op een later gelegen moment. Er is dus sprake van een intrekking ex nunc. Soms schrijft de wet voor dat een overgangstermijn in acht genomen moet worden. Dat is bijvoorbeeld het geval in het subsidierecht. In art. 4:50 lid 1 Awb is bepaald dat de subsidieverstrekker een beschikking tot subsidieverlening met inachtneming van een redelijke termijn kan intrekken op de daar genoemde gronden.1 In andere gevallen, kan het rechtszekerheidsbeginsel ertoe nopen dat een overgangstermijn wordt geboden.2 Dat is kort gezegd het geval wanneer de intrekking voor de geadresseerde grote gevolgen heeft.

In paragraaf 4.2.3 is aandacht besteed aan de intrekking wegens een door het bestuursorgaan gemaakte fout, welke niet kenbaar is voor de geadresseerde. Bij intrekking op deze grond behoeft de geadresseerde er geen rekening mee te houden dat een hem gegeven beschikking wordt ingetrokken. Immers, de fout is voor hem niet kenbaar en behoort dat ook niet te zijn. Toch kan niet kennelijke onjuistheid van een beschikking aanleiding vormen om tot intrekking over te gaan. Het rechtszekerheidsbeginsel kan er dan toe nopen dat een overgangstermijn moet worden geboden.3 Zo overwoog de CRvB in een uitspraak uit 2012:

‘Herstel van fouten mag niet in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel of enige andere geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel. Afhankelijk van de omstandigheden dient, ter vermijding van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, in de herstelbeslissing in sommige gevallen een korte of langere afbouw- of gewenningsperiode te worden geregeld.’4

In casu betrof het de intrekking van (onder meer) een tegemoetkoming in de hypotheekrentekosten. Appellant had deze tegemoetkoming gekregen, omdat hij in verband met zijn werk elders moest verblijven. Bij de toekenning van deze tegemoetkoming was echter een fout gemaakt, nu deze enkel werd verstrekt wanneer de werknemer in een pension verbleef. Achteraf bezien voldeed appellant dus niet aan de voorwaarden om voor de tegemoetkoming in aanmerking te komen. Appellant was echter niet op de hoogte van de fout en behoorde daarvan ook niet op de hoogte te zijn. Een abrupte stopzetting van de tegemoetkoming had grote financiële gevolgen voor hem, omdat de hypotheek niet zomaar kon worden stopgezet. Een afbouwregeling achtte de CRvB dan ook op zijn plaats. Naast de tegemoetkoming in de hypotheekrentekosten, had appellant ook een tegemoetkoming gekregen voor de huur van een parkeerplaats. Nu deze huur eenvoudig per maand kon worden opgezegd, achtte de CRvB een afbouwregeling met betrekking tot deze tegemoetkoming niet noodzakelijk.

Een ander voorbeeld biedt een uitspraak van het CBb uit 2008, inzake de intrekking van een aanwijzing van een bedrijf als officiële instantie om verklaringen in de zin van art. 2 Regeling aanwijzing gebieden, terreinen en planten aardappelmoeheid af te geven. Intrekking vond plaats, omdat deze aanwijzing was geschied in strijd met het Unierecht. De geadresseerde behoefte deze onjuistheid naar het oordeel van het CBb niet te onderkennen. De intrekking geschiedde met inachtneming van een termijn van 11 maanden. Dat was naar het oordeel van het CBb onvoldoende:

‘Het standpunt van verweerder dat hij appellante met een overgangstermijn tot 1 juli 2008 voldoende in staat heeft gesteld haar bedrijfsvoering aan de nieuwe situatie aan te passen, kan het College niet overtuigen. Zo er een afweging van de relevante feiten en omstandigheden van het geval heeft plaatsgevonden, heeft het College, afgezien van de omstandigheid dat rekening is gehouden met het seizoen waarbinnen de werkzaamheden met betrekking tot het AM-onderzoek voornamelijk plaatsvinden, niet kunnen vaststellen op grond van welke feiten en omstandigheden verweerder tot zijn oordeel is gekomen dat met die termijn in de situatie van appellante in voldoende mate aan haar belangen tegemoet is gekomen. Dit terwijl appellante sinds zij van verweerders intrekkingsplannen op de hoogte raakte telkenmale uitgebreid heeft gemotiveerd welke gevolgen de intrekking van de aanwijzing heeft voor de continuïteit van haar onderneming en waarom een langere overgangstermijn in haar situatie noodzakelijk is om het voortbestaan van haar onderneming zeker te stellen.’5

De gedachte van de minister was blijkbaar dat 11 maanden op zichzelf een lange termijn is en ook voldoende voor appellante om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Daarbij ging de minister echter geheel voorbij aan de omstandigheden van het concrete geval. Van belang was namelijk onder meer dat appellante een aanzienlijk groter marktaandeel had dan andere bedrijven waarvan de aanwijzing was ingetrokken. Het intrekkingsbesluit werd dan ook vernietigd. Annotator Ortlep vraagt zich ten aanzien hiervan mijns inziens terecht af of het CBb hiermee niet in strijd handelt met het Unierecht, althans dat het CBb zich in ieder geval de vraag had moeten stellen of dit al dan niet het geval was. Immers, als gevolg van de overgangstermijn blijft de met het Unierecht strijdige situatie langer bestaan. Het is de vraag of een en ander in overeenstemming is met het effectiviteitsbeginsel.

Bij intrekking vanwege een wijziging van beleid wordt veelal aangenomen dat een overgangstermijn in acht genomen moet worden.6 De gedachte hierbij lijkt ook hier te zijn dat een geadresseerde zich moet kunnen instellen op de aankomende verandering. Ook hier geldt dat het niet in acht nemen van een overgangstermijn in strijd kan komen met het rechtszekerheidsbeginsel. Zo overwoog de voorzieningenrechter van het CBb in 2005 dat

‘een maatregel, welke inhoudt dat een tarief dat door een orgaan voor gezondheidszorg (i.c. diëtisten) wordt gehanteerd ter verwerving van inkomen met ongeveer één derde wordt verminderd, zodanige ernstige gevolgen voor de omzet en het inkomen van de desbetreffende beroepsbeoefenaar kan hebben dat — ook al is die maatregel een voorlopige, in afwachting van een nieuw, onderbouwd tarief — het zonder overgangsmaatregel van kracht laten worden van die maatregel op de wijze zoals hier is geschied, in strijd komt met de eisen van rechtszekerheid. Laatstbedoelde eisen kunnen vorderen dat door middel van een overgangsregeling aan gevestigde belangen wordt tegemoet gekomen, wanneer de betrokkenen onvoldoende tijd is gegund in te kunnen spelen op de gevolgen van de maatregel, of dat in individuele gevallen een aanpassingsperiode moet worden gegund.’7

Ook hier geldt dat voor het bepalen van de lengte van de termijn, rekening moet worden gehouden met de concrete omstandigheden van het geval, zoals de (financiële) gevolgen die de intrekking voor de geadresseerde heeft. Daarbij dient zo nodig overleg te worden gevoerd met betrokkenen.8 In een uitspraak van het CBb uit 1995, waarin het de intrekking van een vergunning voor speelautomaten betrof, werd voorts van belang geacht dat recent nog het vertrouwen was gewekt, dat exploitatie van de speelautomatenhal ongewijzigd kon worden voortgezet.9

Opvallend is tot slot nog een uitspraak van de CRvB uit 2014.10 Het betrof de intrekking van een bijstandsuitkering. Aanleiding voor de intrekking was dat de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan wat nu precies onder het begrip gezamenlijke huishouding moest worden verstaan, was gewijzigd. Appellante woonde reeds 22 jaar op hetzelfde adres als haar zus. Zij had hierover al die tijd openheid van zaken gegeven. Steeds was het bestuursorgaan van oordeel geweest dat geen sprake was van een gezamenlijke huishouding. De verwondering was dan ook groot, toen het bestuursorgaan daar na al die jaren plotsklaps anders over ging denken. Deze verwondering is, blijkens de formulering die in de uitspraak worden gebruikt, ook bij de CRvB aanwezig:

‘Het dagelijks bestuur heeft vanaf de toekenning van de bijstand gedurende circa 22 jaren onafgebroken bijstand aan appellante verleend, ondanks vele heronderzoeken naar de rechtmatigheid daarvan. Daarbij heeft appellante, onder meer bij de invulling van de jaarlijkse rechtmatigheidsformulieren, steeds openheid van zaken gegeven. Het dagelijks bestuur heeft appellante aldus zeer langdurig en frequent bevestigd in de veronderstelling dat de leefvorm met haar zuster in het kader van de WWB niet was aan te merken als een gezamenlijke huishouding en daarom niet was gelijk te stellen met een situatie als die van gehuwden. Appellante heeft als gevolg daarvan geen rekening kunnen en behoeven te houden met een rauwelijkse beëindiging van de bijstand op de grond dat de samenwoning bij ongewijzigde omstandigheden voortaan wel als een gezamenlijke huishouding was aan te merken.’

De gevolgen van deze verandering van opvatting waren voor appellante niet mals: haar bijstandsuitkering werd per direct ingetrokken. Dat vond de CRvB echter te ver gaan:

‘Onder deze omstandigheden had het dagelijks bestuur aan appellante een redelijke termijn dienen te gunnen om zich in te stellen op de gevolgen van het nieuwe en gewijzigde inzicht van het dagelijks bestuur ten aanzien van de voortzetting van de bijstand en om ter zake, zo nodig of desgewenst, maatregelen te treffen. Door in dit specifieke geval in het geheel geen overbruggingsperiode in acht te nemen heeft het dagelijks bestuur in onvoldoende mate blijk gegeven van een zorgvuldige en evenwichtige besluitvorming jegens appellante.’

Er zijn echter omstandigheden denkbaar waarin geen overgangstermijn in acht genomen moet worden. Zo kan het zijn dat de geadresseerde al vooraf op de hoogte was of kon zijn van het feit dat het beleid zou worden gewijzigd. Een en ander kan aanleiding zijn geen of een beperkte overgangstermijn te bieden.11 De gedachte hierbij lijkt te zijn dat de geadresseerde, doordat hij reeds op de hoogte is van de aankomende beleidswijziging, hij zich kan instellen op de veranderingen die de beleidswijziging voor hem (kunnen) hebben.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.