II.6.2.2.2 Intrekking in het belang van de openbare orde

In de eerste plaats is twijfel mogelijk wanneer een beschikking wordt ingetrokken in het belang van de openbare orde. Het begrip openbare orde valt niet eenvoudig te definiëren. Dölle en Elzinga spreken in dit kader van een ‘containerbegrip’.1 Hennekens omschrijft openbare orde als ‘het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven’.2 Niet alleen bij verstoring van de openbare orde, maar ook bij dreiging daarvan kan worden opgetreden. Zo kan een verstoring worden voorkomen.3^, 4

Het begrip openbare orde wordt soms behoorlijk ruim uitgelegd. Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Afdeling uit 2007. Aanleiding voor de intrekking was dat bij het betreffende restaurant personen werkzaam waren die niet beschikten over een geldige verblijfs- en tewerkstellingsvergunning. De Afdeling overwoog:

Annotator Vermeer merkt ten aanzien van deze overweging het volgende op:

Met annotator Vermeer meen ik dat dat wel een erg ruime interpretatie van het begrip openbare orde is.6 Door het laten verrichten van werkzaamheden door een persoon zonder dat daarvoor een tewerkstellingsvergunning is verleend te scharen onder een schending van de openbare orde wordt het begrip openbare orde mijns inziens een lege huls. De overtreding heeft immers niets van doen een ‘ordelijk verloop van het gemeenschapsleven’.

Ter bescherming van de openbare orde kunnen bijvoorbeeld drank- en horecavergunningen worden ingetrokken.7 Ook exploitatievergunningen kunnen veelal op deze grond worden ingetrokken.8 Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2011, waarin een exploitatievergunning voor de duur van 6 maanden werd ingetrokken, omdat in de directe omgeving van de betreffende horeca-inrichting een schietincident had plaatsgevonden.9 Michiels en De Waard wijzen erop dat bij de intrekking wegens bescherming van de openbare orde niet is vereist dat zich een overtreding heeft voorgedaan. Daarnaast behoeft, wanneer zich wel een overtreding heeft voorgedaan, deze niet te zijn begaan door de geadresseerde van de beschikking. Ook overtredingen begaan door derden kunnen immers aanleiding vormen om tot intrekking over te gaan. Om die reden is de intrekking in het kader van de openbare orde naar hun oordeel dan ook geen sanctie.10 Die opvatting lijkt mij verdedigbaar. Voornoemde uitspraak van de Afdeling uit 2011 maakt duidelijk dat voor intrekking ter bescherming van de openbare orde niet is vereist dat door de vergunninghouder een overtreding is begaan. In diverse uitspraken kwalificeert de Afdeling de intrekking wegens gevaar voor de openbare orde dan ook als maatregel.11 Daarmee lijkt een onderscheid te worden gemaakt met de intrekking bij wijze van sanctie, waarbij de intrekking wel een reactie vormt op een door de geadresseerde begane overtreding. In andere jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt de intrekking in het kader van de openbare orde daarentegen gekwalificeerd als herstelsanctie.12 De Afdeling is dus blijkbaar van mening dat de intrekking wegens gevaar voor de openbare orde niet bestraffend van aard is.

Albers is kritisch op de jurisprudentie waarin de intrekking in het kader van de openbare orde steevast niet als bestraffend wordt aangemerkt. Zij wijst daarbij onder meer op de situatie dat onder de noemer van gevaar voor de openbare orde wordt opgetreden, terwijl kan worden betwijfeld of de openbare orde nog in het geding is, nu tussen de ordeverstoring en het uiteindelijke optreden van de overheid lange tijd is verstreken.13 Ik deel haar oordeel in zoverre, dat ik vind dat bij een intrekking wegens gevaar voor de openbare orde ook daadwerkelijk van gevaar voor de openbare orde sprake moet zijn. Wanneer dit niet (meer) het geval is, zou ik, evenals Albers, menen dat van de betreffende intrekkingsbevoegdheid geen gebruik meer mag worden gemaakt. Dat zou immers neigen naar détournement de pouvoir.14