V.21.3.5 Gronden voor intrekking

Zoals gezegd dient een regeling inzake intrekking de gronden voor intrekking te bevatten. Voor opneming in een algemene regeling lenen zich mijns inziens de volgende gronden:

Ten aanzien van de onder nummer 2 genoemde grond moet worden opgemerkt dat uit de bestudering van de bijzondere wetten3 is gebleken dat daarin niet steeds een dergelijke grond voor intrekking is neergelegd. Meer specifiek vindt men intrekking wegens onrechtmatigheid van de beschikking, anders dan ten gevolge van door de geadresseerde verstrekte onjuiste of onvolledige gegevens, slechts terug in regelingen waarin financiële beschikkingen (zoals subsidies en diverse uitkeringen) zijn neergelegd. Mijns inziens betekent dat niet dat een dergelijke grond zich niet leent voor opneming in de Algemene wet bestuursrecht. Immers, zoals eerder aangegeven is gekozen voor een discretionaire bevoegdheid tot intrekking, zodat per geval een belangenafweging zal moeten worden gemaakt. Onrechtmatigheid van de beschikking leidt dus niet steeds tot intrekking. Daarbij komt dat wanneer de bijzondere wetgever van oordeel is dat ten aanzien van een bepaald type beschikking intrekking vanwege onrechtmatigheid (anders dan als gevolg van onjuiste of onvolledige door de geadresseerde verstrekte gegevens) in het geheel niet wenselijk is, hij van de algemene regeling kan afwijken, mits voldoende gemotiveerd. Voorts wordt bij onrechtmatigheid van de beschikking nogal eens een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking aanvaard wanneer in de bijzondere wettelijke regeling niets over intrekking is bepaald. Ook hier zou een dergelijke intrekkingsgrond een toegevoegde waarde kunnen hebben met het oog op de rechtszekerheid.

Wat betreft nummer 4 geldt dat een beperking is aangebracht in die zin dat enkel gewijzigde omstandigheden anders dan aan de zijde van de geadresseerde kunnen leiden tot intrekking. Daaronder kan mede worden verstaan gewijzigde beleidsinzichten. Weliswaar kunnen ook de omstandigheden aan de zijde van de geadresseerde in bepaalde gevallen leiden tot intrekking, zij het dat dergelijke omstandigheden zo divers zijn en zo sterk afhangen van bijvoorbeeld de eisen die in de bijzondere wet aan de (geadresseerde van de) beschikking worden gesteld, dat een en ander zich niet leent voor opneming in een algemene regeling inzake intrekking.4 Voorts geldt dat deze grond moet worden gezien in samenhang met de bijzondere wettelijke regeling. Deze regeling moet het bestuursorgaan voldoende (beleids)ruimte laten om ook op deze gronden tot intrekking over te gaan. Een parallel kan hierbij worden getrokken met bijvoorbeeld art. 4:51 Awb, waarin ten aanzien van subsidies een soortgelijke bepaling is opgenomen. Beëindiging van een langdurige subsidierelatie is op grond van deze bepaling slechts toegestaan voor zover de achterliggende subsidieregeling hiervoor ruimte laat. Voorts kan worden gewezen op § 49 lid 2 aanhef en onder nrs. 3 en 4 VwVfG, waarin ook een koppeling wordt gemaakt naar de bijzondere wet. In de algemene regeling zou aldus, naar Duits voorbeeld, een zinsnede kunnen worden opgenomen, waarin een relatie wordt gelegd met de achterliggende wettelijke regeling.

Een heikel punt betreft de vraag of een grond voor intrekking moet worden opgenomen voor de situatie waarin het Unierecht tot intrekking verplicht. In het voorgaande bleek dat bijvoorbeeld wanneer sprake is van onverenigbare staatssteun het HvJ EU zeer streng is en dat eigenlijk nagenoeg steeds tot terugvordering moet worden overgegaan. Niet altijd bevat het nationale recht echter een grondslag daartoe. Hetzelfde geldt ingeval een verplichting tot terugvordering bestaat van ten onrechte verstrekte subsidies. Soms ontbreekt een grondslag in het nationale recht in het geheel, in andere gevallen bestaat er weliswaar een grondslag, maar blijkt deze niet te kunnen worden toegepast, omdat het nationale vertrouwensbeginsel daaraan in de weg staat. Het ‘gemodificeerd’ toepassen van reeds bestaande intrekkingsbepalingen zoals dat gebeurt in het Duitse recht, komt de rechtszekerheid mijns inziens niet ten goede. Het lijkt daarom zinvol om in algemene zin te bepalen dat wanneer het Unierecht daartoe verplicht, een beschikking wordt ingetrokken.6 Een voorbeeld van een dergelijke bepaling biedt art. 2.33 lid 1 aanhef en onder a Wabo.7 Ook het Wetsvoorstel terugvordering staatssteun is reeds genoemd. Om een grondslag te bieden die in bredere zin kan worden toegepast, zou in een algemene regeling inzake intrekking van beschikkingen een bepaling kunnen worden opgenomen inzake intrekking wegens een Unierechtelijke verplichting daartoe.

Om te voorkomen dat discrepantie ontstaat tussen de eisen die het Unierecht stelt en de algemene regeling inzake intrekking, moet expliciet worden bepaald dat de intrekking moet voldoen aan de eisen die het Unierecht stelt.8 Een en ander komt de rechtszekerheid ten goede doordat wordt benadrukt dat in een dergelijk geval een ander kader geldt dan in een louter nationale situatie. Een situatie zoals in het Duitse systeem wordt daardoor voorkomen.