Einde inhoudsopgave
Accijnzen (FM nr. 126) 2008/4.10.3
4.10.3 Distorsieregime
Mr. dr. W.M.G. Visser, datum 27-03-2008
- Datum
27-03-2008
- Auteur
Mr. dr. W.M.G. Visser
- JCDI
JCDI:ADS304062:1
- Vakgebied(en)
Europees belastingrecht / Belastingen EU
Accijns en verbruiksbelastingen / Accijns
Voetnoten
Voetnoten
Art. 96-97 EG.
HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (SWNB) vs staatssecretaris, Jur. 2005, p. I-87, r.o. 24. Conclusie A-G Geelhoed van 4 maart 2004 voor HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (SWNB) vs staatssecretaris, Jur. 2005, p. I-87, en voor HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-175/02, F.J. Pape vs. Minister van LNV, Jur. 2005, p. I-127, r.o. 28-29.
HvJ EG 14 juli 1981, nr. 155/80, Strafzaak tegen Sergius Oebel (verbod nachtarbeid broodbakkerijen), Jur. 1981, p. 1993-2011. HvJ EG 20 oktober 1993, nrs. 92/92 en 326/92, Phil Collins vs. Imtrat Handelsgesellschaft mbH en Patricia Im- und Export Verwaltungsgesellschaft mbH en Leif Emanuel Kraul vs. EMI Electrola GmbH, Jur. 1993, p. I-05145, r.o. 30.
De bepalingen van het distorsieregime, de art. 96-97 EG, hebben geen directe werking. HvJ EG 15 juni 1964, nr. 6/64, Flaminio Costa vs. Enel, Jur. 1964, p. 1141, 1161.
De hierop betrekking hebbende gemeenschapsbevoegdheden liggen voor het (financieel) economisch beleid vast in de art. 99 en 104 EG en voor het binnen de EMU geüniformeerde monetaire beleid in de art. 105 tot en met 111 EG.
Zo schept het gemeenschappelijk landbouwbeleid bewust een cluster van sectorale distorsies, waarvan de lasten op de andere sectoren van de economie drukken. Hier te lande was tot in de jaren negentig van de 20e eeuw de relatief lage dieselaccijns de oorzaak van een sectorale distorsie ten gunste van het beroepsgoederenvervoer over de weg. Het wegvallen van de economische binnengrenzen heeft tot gevolg gehad dat zich op meso-economisch, vooral sectoraal, niveau onevenwichtigheden konden voordoen. Zij zijn meestal te herleiden tot dispariteiten in stelsels van wetgeving. Zo zal een fiscaal stelsel dat in lidstaat X relatief zwaar op de productiefactor arbeid drukt, zoals in Nederland, en in het stelsel in lidstaat Y naar verhouding de factor kapitaal zwaar belast, binnen de gemeenschappelijke markt de concurrentieverhoudingen diepgaand kunnen beinvloeden.Dergelijke generieke distorsies kunnen in beginsel het gevolg zijn van alle publieke interventies die het marktgedrag van ondernemingen raken en op den duur de allocatieprocessen op de gemeenschappelijke markt ernstig verstoren. Mede met het oog daarop is in het EG-verdrag voorzien in de mogelijkheid van harmonisatie van wetgeving (art. 94 EG). Niet alleen het gebruik van het harmonisatie-instrument heeft binnen de context van de gemeenschappelijke markt tot een onmiskenbare convergentie in sociaal-economische, economische en fiscale (indirecte belastingen) wetgeving geleid. Daar liggen ook zelfstandige initiatieven van nationale wetgevers aan ten grondslag. Deze spontane convergentie heeft zich vooral op het terrein van de directe belastingen voorgedaan, waar de Gemeenschap haar bevoegdheid slechts moeizaam kan activeren.Regionale generieke distorsies zijn over het algemeen het beoogde resultaat van fiscale en budgettaire en infrastructurele faciliteiten ten behoeve van de economisch zwakkere regio's. Categorale generieke distorsies vloeien voort uit verschillen in lastendruk voor categorieën voor ondernemingen uit hoofde van hun bedrijfsomvang of andere functionele kenmerken zoals exportgerichtheid, arbeids-, kapitaal- of energie-intensiteit. De administratievelastendruk is een onbedoelde verstoring ten nadele van het MKB, terwijl verschillende generieke maatregelen in de fiscale sfeer juist – bedoeld – het scheppen van positieve verstoringen voor kleinschalig ondernemen beogen.Regulerende energiebelastingen, zoals per 1 januari 2004 geharmoniseerd bij de Richtlijn energiebelastingen beogen bewust de concurrentieverhoudingen te beïnvloeden ten nadele van milieubelastende activiteiten. Algemene, op een gehele sector van toepassing zijnde maatregelen kunnen generieke distorsies zijn. HvJ EG 2 juli 1974, nr. 173/73, Italië vs. EC, Jur. 1974, p. 709. Niet de aard van de maatregel, maar het gevolg daarvan op de concrete concurrentieverhoudingen is bepalend voor de soort distorsie, en daarmee voor de toepasselijkheid van het distorsieregime.
Waar het bijzondere lasten betreft, gaat het vaak om specifieke gedragsregulerende belastingen.Zij komen in het milieubeleid en het planologisch beleid steeds frequenter voor. Zij vormen het spiegelbeeld van specifieke voordelen ofwel steunmaatregelen, die met incentives, in plaats van met desincentives, het gedrag van marktpartijen beogen te beïnvloeden. Veel op de markt bestaande distorsies zijn expressis verbis door de overheid zo bedoeld, zoals de selectieve lastenverzwaringen van alcohol, tabak, energie, water en automobiliteit (‘demerit goods’) en selectieve lastenverlichtingen van loodvrije benzine, zwavelarme benzine en diesel en energiebesparende goederen en handelingen (‘merit goods’), allemaal door middel van de accijnzen. Middelen worden onttrokken aan de private sector en bestemd voor een doel van algemeen belang. Gewoonlijk hebben deze selectieve maatregelen de strekking het gedrag van de marktdeelnemers gericht te beïnvloeden. Daarom mogen de daaruit voortvloeiende verstoringen niet per definitie negatief worden beoordeeld. Een wettelijke verplichting van elektriciteitsbedrijven om een minimale elektriciteit tegen bepaalde minimumprijzen af te nemen van groenestroomproducenten is weliswaar een distorsie van de elektriciteitsmarkt, maar dient duurzame ontwikkeling en milieubescherming, kerndoelstellingen van het EG-verdrag. De in beginsel ongewenste martktverstoring door de distorsie (de overheidsinterventie) wordt gerechtvaardigd door de doelstelling die maatschappelijk gewenst en daardoor positief is. De accijnsheffing van gelode benzine is evenzeer een distorsie in de mededingingsvoorwaarden op de desbetreffende markt met het doel de productie en afzet van de desbetreffende brandstof negatief te beïnvloeden. Een dergelijke distorsie vindt haar rechtvaardiging eveneens in milieupolitieke doelstellingen. Omgekeerd schept een specifieke steunmaatregel, bijvoorbeeld ten behoeve van bepaalde investeringen in economisch zwakke regio's een distorsie ten nadele van de meer welvarende regio's. Deze generieke distorsie vindt haar rechtvaardiging in vrij algemeen aanvaarde regionaal-sociaal-economische beleidsdoelstellingen.Zie: Conclusie A-G Geelhoed van 18 september 2003 voor HvJ EG nr. C-308/01, Gil Insurance Ltd, UK Consumer Electronics Ltd, Consumer Electronics Insurance Co. Ltd, Direct Vision Rentals Ltd, Homecare Insurance Ltd, Pinnacle Insurance plc vs. Commissioners of Customs & Excise (verhoogd tarief op bepaalde verzekeringsovereenkomsten – Staatssteun), Jur. 2004, p. I-4777.
Zie ook: P.J.G. Kapteyn, P. VerLoren van Themaat e.a., Het recht van de Europese Unie en van deEuropese Gemeenschappen, Deventer: 2003, p. 721-723.
Art. 96 EG.
Art. 87 lid 2 en lid 3 respectievelijk lid 1 EG.
HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (SWNB) vs staatssecretaris, Jur. 2005, p. I-87, r.o. 24. Conclusie A-G Geelhoed van 4 maart 2004 voor HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (SWNB) vs staatssecretaris, Jur. 2005, p. I-87, en voor HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-175/02, F.J. Pape vs. Minister van LNV, Jur. 2005, p. I-127, r.o. 28-29.
Het staatssteunregime is een verbijzondering van het algemene distorsieregime.1
Beide regimes zijn strak afgebakend.2 Een distorsie is een verstoring, een gevolg van verschillen in wetgeving tussen verschillende lidstaten, een merkbare beïnvloeding , van de marktallocatie van producten en productiefactoren door overheidsinterventie.3 Het distorsieregime houdt in, dat in elk geval geen regelingen mogen worden getroffen die door het oproepen van specifieke lasten de mededingingsvoorwaarden op de gemeenschappelijke markt verstoren. Dit distorsievoorkomingsmechanisme is van toepassing op belastende overheidsinterventies. De reikwijdte ervan is ruimer dan voor louter financiële overheidsinmenging, het noodzakelijke element van de staatssteunmaatregel.
Voor distorsies die door het financiële element te herleiden zijn tot staatssteun voorziet het staatssteunregime in een bijzondere bevoegdheid voor de Gemeenschap. Die kenmerkt zich door een scherpe normstelling, een veel zwaarder bewakingsmechanisme en door ruim omschreven uitvoerings- en controlebevoegdheden voor de EC.4
Binnen het distorsieregime bestaan globale, generieke en specifieke distorsies. Globale distorsies doen zich voor op macroniveau, bijvoorbeeld ten gevolge van verschillen in de gemiddelde hoogte van de collectieve lastendruk, in een te hoog arbeidskosten- en prijsniveau, dat zichtbaar wordt in een structureel tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans en een stijgende werkloosheid. Als het omgekeerde zich voordoet ontstaat een aanzienlijk overschot op de lopende rekening met een overspannen arbeidsmarkt en dreiging van prijsinflatie.5Generieke distorsies doen zich voor op sectoraal, regionaal of categoraal mesoniveau van de economie. Sectorale generieke verstoringen ontstaan als één sector ten opzichte van andere sectoren relatief wordt bevoordeeld, dan wel benadeeld.6Specifieke distorsies komen voor in de vorm van meer op bepaalde activiteiten gerichte maatregelen in vele gedaanten. Specifieke distorsies vloeien voort uit specifieke overheidsinterventies die op bepaalde producten, productieprocessen of ondernemingen bijzondere lasten leggen, dan wel daarvoor in bijzondere voordelen voorzien.7
De regels van het distorsieregime zijn nog nauwelijks toegepast, vooral als gevolg van door de ruime interpretatie door het HvJ EG van de verboden op maatregelen en heffingen van gelijke werking en van het begrip staatssteun alsmede als gevolg van de harmonisatie van nationale wetgeving, met name op fiscaal terrein.8 Die van het staatssteunregime vormen de basis van een omvangrijke beleidspraktijk en een nog steeds in verfijning groeiende rechtspraak van het HvJ EG. Het vereiste dat er verschillen bestaan tussen wetgevingen van lidstaten, maakt het mogelijk de werkingssfeer van het distorsieregime af meteen te bakenen tegenover de talrijke discriminatieverboden in het EG-verdrag.9 Bij discriminatie is immers sprake van een ongelijke behandeling door één lidstaat van in gelijke omstandigheden verkerende subjecten of objecten of van gelijke behandeling van in ongelijke omstandigheden verkerende subjecten of objecten. Essentieel is, dat de ongelijke behandeling van binnen de gemeenschappelijke markt opererende subjecten de uitkomst is van ongelijkheid tussen de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van twee of meer lidstaten.
Uit de formuleringen van de bepalingen van het staatssteunregime en het distorsieregime blijkt dat specifieke verstoringen op de gemeenschappelijke markt niet bepaald ontoelaatbaar zijn. Het distorsieregime voorziet in een beoordelingsruimte voor de EC bij haar beslissing om al dan niet op te treden tegen een specifieke verstoring, welke moet worden opgeheven. Het staatssteunregime voorziet in een reeks verplichte, respectievelijk discretionaire uitzonderingen op de algemene verbodsnorm van dat regime.10 Het verschil in rechtsgevolgen die in het EG-verdrag aan uit specifieke distorsies enerzijds en uit staatssteunmaatregelen anderzijds voortvloeiende verstoringen worden verbonden, noopt tot een nauwkeurige afbakening tussen deze beide typen overheidsinterventies.11