4.10.5 Met staatsmiddelen bekostigd

De eerste Altmark-voorwaarde is, dat een steunmaatregel direct of indirect met staatsmiddelen wordt gefinancierd, doordat de overheid de maatregel uit eigen ontvangsten bekostigt of van bepaalde ontvangsten afziet. Een gedraging waarvan alleen maar geconstateerd kan worden dat die aan een lidstaat is toe te rekenen is onvoldoende voor de kwalificatie staatssteun. De term productiesteun geeft het karakter van het genoten voordeel nog wat scherper aan dan het begrip staatssteun. Meer concreet omvat productiesteun vermindering van investerings-, productie- of afzetlasten. Niet alleen min of meer zichtbare geldstromen, maar met name ook begunstigende belastingmaatregelen zoals belastingvrijstelling, belastingaftrek, verlaagde tarieven, belastingverminderingen, teruggaafregelingen, tegemoetkomingen en andere belastinguitgaven vallen onder het steunregime. Ingeval van een belastingvrijstelling worden weliswaar geen staatsmiddelen overgedragen, maar wordt door de overheid afgezien van middelen waarop zij naar algemene regels recht heeft, en de belastingdruk voor de begunstigden voor rekening van derden verminderd. Wordt een belastingvrijstelling aan bepaalde ondernemingen verleend waardoor de financiële positie van de begunstigden is verbeterd ten opzichte van andere belastingplichtigen die van de vrijstelling niet genieten, is sprake van een steunmaatregel.1

Naar vaste rechtspraak van het HvJ EG zijn slechts de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, in deze zin als steunmaatregelen te beschouwen.2 Het onderscheid tussen enerzijds steunmaatregelen ‘van de staten’ en anderzijds steunmaatregelen ‘in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd’ betekent niet, dat alle door de staat verleende voordelen steunmaatregelen zijn, ongeacht of zij al dan niet met staatsmiddelen worden gefinancierd. Dit onderscheid wil alleen maar zeggen, dat het begrip steunmaatregel zowel de voordelen betreft die rechtstreeks door de staat worden toegekend, als die welke worden toegekend door een van overheidswege ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam, ook al oefent een dergelijk orgaan autonome taken uit.3 Steunmaatregelen van de staten omvatten normale uit publieke middelen bekostigde en rechtstreeks door de staat toegekende steun. Ook wanneer een derving van inkomsten wegens besteding aan een steunmaatregel door middelen uit andere verplichte bijdragen wordt gecompenseerd blijft sprake van staatsmiddelen. Steun met staatsmiddelen bekostigd omvat ook steun die niet rechtstreeks door de staat, maar door lagere overheden of publiek- of privaatrechtelijke lichamen, al dan niet los van de overheid, wordt toegekend die door de staat zijn aangewezen of ingesteld.4 De ratio hiervan is duidelijk: de gemeenschapswetgever wenst ontwijking van de regels inzake staatssteun door lagere overheden of geprivatiseerde toekenning van steun te voorkomen.

Het vereiste ‘met staatsmiddelen bekostigd‘5 betekent, dat de belastingdifferentiatie de staat noodzakelijkerwijze geld en niet slechts een wetgevingsinspanning moet kosten. Indien een lidstaat ten gunste van bepaalde bedrijven of bepaalde producten afziet van belastingontvangsten waarop die overheid op grond van de gekozen fiscale systematiek en belastingtarief recht heeft, kent die overheid die ondernemingen en producenten om niet een geldelijk voordeel toe ten laste van de algemene middelen.6 Maatregelen die bepaalde groepen ondernemers of verbruikers van goederen financiële voordelen opleveren, welke de overheid direct noch indirect geld kosten (met staatsmiddelen worden bekostigd), zijn geen steunmaatregelen.7 Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer (1) zoals in het arrest-Van Tiggele (1978), minimumdetailhandelsprijzen worden vastgesteld ten einde de verkopers van een product, uitsluitend ten laste van de verbruikers van die producten, te bevoordelen8, wanneer (2) zoals in het Trawako-arrest (1982), nationale tariefcontingenten voor de invoer van bevroren rund- en kalfsvlees uit derde landen onder nationale handelaren worden verdeeld9, wanneer (3) zoals in het arrest-Petra Kirsammer (1993), kleine ondernemers worden uitgezonderd van de generieke ontslagbeschermingswetgeving om te voorkomen dat hun financiële lasten worden opgelegd die hun ontwikkeling kunnen belemmeren10, of wanneer (4) zoals in het arrest-PreußenElektra (2001), particuliere elektriciteitsbedrijven bij wettelijke regeling van een lidstaat worden verplicht om in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen minimumprijzen die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit, en waarbij de uit deze verplichting voortvloeiende financiële last wordt verdeeld tussen deze elektriciteitsbedrijven en de toeleverende particuliere netexploitanten. In dergelijke gevallen is een rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen niet aan de orde. Bijgevolg kan de verdeling van de voor de particuliere elektriciteitsbedrijven uit de afnameverplichting voortvloeiende financiële last tussen deze bedrijven en andere particuliere ondernemingen, evenmin een rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen vormen. In deze omstandigheden is het feit dat de afnameverplichting bij wet is opgelegd en aan bepaalde ondernemingen een onbetwistbaar voordeel verleent, geen grond om die verplichting te kwalificeren als een steunmaatregel. Aan deze conclusie doet niet af, dat de financiele last die uit de wettelijke afnameverplichting tegen minimumprijzen voortvloeit, negatieve gevolgen kan hebben voor het resultaat van de aan die verplichting onderworpen ondernemingen, en bijgevolg tot een daling van de belastingontvangsten van de staat kan leiden. Een dergelijk gevolg is immers inherent aan dergelijke wettelijke regelingen en kan niet worden beschouwd als een (staats)middel om de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen een bepaald voordeel ten laste van de staat te verlenen.11 Voordelen die met andere dan staatsmiddelen bekostigd zijn of worden, vallen niet onder het specifieke staatssteunregime, maar onder het generieke distorsieregime.

Naar vaste rechtspraak van het HvJ EG vormt een eventueel verlies van belastingontvangsten dat voor de staat uit de toepassing van een regeling voortvloeit, op zichzelf geen grond om die regeling als steunmaatregel te duiden. In het geval van de wettelijke afnameverplichting tegen minimumprijzen komen de door de afnemers te betalen bedragen nooit ter beschikking van de staat. Geen enkel overheidsorgaan kan op enig ogenblik enig recht op deze bedragen uitoefenen. Zij verlaten in feite nooit de particuliere sector. Indien een onderneming weigert haar afnameverplichtingen na te komen, moet de belanghebbende deze onderneming in rechte aanspreken.

De strekking van het staatssteunverbod is dus, dat uitsluitend de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, te beschouwen zijn als steunmaatregelen. Het criterium is of een onderneming of bepaalde ondernemingen een voordeel verkrijgen als gevolg van een regeling van de staat, uit staatsmiddelen bekostigd. Staatsmiddelen behoeven niet noodzakelijkerwijs toe te behoren aan overheidsinstellingen, maar kunnen in feite steeds in handen van de steunontvangende ondernemingen zijn gebleven. Dat is de normale situatie wanneer de staat steun verleent door af te zien van belastingontvangsten. In geval van belastingen heeft de staat zeggenschap over de staatsmiddelen in kwestie. De middelen gaan over in het vermogen van de staat voordat ze via de begroting verdeeld worden onder de gesteunde ondernemingen. In het geval van een afstand van inkomen ziet de staat af van bedragen waarop hij in beginsel aanspraak heeft. Staatsmiddelen in de zin van het staatssteunregime zijn daarom alleen middelen die de nationale autoriteiten ter beschikking staan. Financiering uit publieke middelen is een bestanddeel van de definitie van staatssteun. Middelen die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de staat verplichte bijdragen en worden beheerd en verdeeld overeenkomstig deze wetgeving, zijn te beschouwen als staatsmiddelen, zelfs als zij worden beheerd door instellingen die los staan van de overheid.12 Middelen die niet in het vermogen van de staat vloeien of waarop de staat geen aanspraak heeft en er daarom geen afstand van kan doen, zijn geen staatsmiddelen.