4.1.8 Internemarktbeginsel

Het internemarktbeginsel wordt in het accijnsregime tot dusverre nog slechts toegepast voor het particuliere verkeer van accijnsgoederen; het verkeer zonder handelsdoeleinden.1 Dit verkeer omvat de aankoop door particulieren van accijnsgoederen voor eigen persoonlijk verbruik, die door hen persoonlijk worden vervoerd naar de lidstaat waar zij ingezetene zijn.2 Door het vereiste de goederen persoonlijk te vervoeren is deze magere toepassing van het internemarktbeginsel nog smaller dan vóór de instelling van de interne markt; volgens het toentertijd vigerende accijnsregime waren persoonlijke goederen die in het kader van een verhuizing naar een andere lidstaat werden overgebracht en kleine verzendingen tussen particulieren vrijgesteld in de lidstaat van invoer.

In het particuliere verkeer van accijnsgoederen heeft de accijnsheffing plaats in het binnenland van de Gemeenschap. Wegens het ontbreken van een communautaire schatkist, wordt de accijns geheven door de fiscale autoriteit van de lidstaat waar de goederen worden aangekocht naar het aldaar geldende accijnstarief3, en vloeit de accijns in de schatkist van die lidstaat, dat wil zeggen de lidstaat van oorsprong of herkomst van de goederen. Het uitgangspunt is, dat een particulier zijn accijnsgoederen niet voor handelsdoeleinden voorhanden heeft. Blijkens de zevende overweging van de considerans van de Accijnsrichtlijn berust de Accijnsrichtlijn op de gedachte dat accijnsgoederen die niet voor persoonlijk verbruik voorhanden worden gehouden, moeten worden geacht voor handelsdoeleinden voorhanden te worden gehouden.

Voor het verkeer van accijnsgoederen met handelsdoeleinden geldt het internemarktbeginsel nog niet. In dit verkeer is het ijkpunt voor de accijnsheffing nog niet het binnenland van de Gemeenschap. Vanwege het ontbreken van een gemeenschappelijke schatkist en de nog grote tariefsverschillen tussen de lidstaten, wordt de accijns nog als vóór de instelling van de interne markt met toepassing van het bestemmingslandbeginsel geheven door de fiscale autoriteit van de lidstaat waar de goederen worden verbruikt; de accijns vloeit in de schatkist van die lidstaat, dat wil zeggen de lidstaat van bestemming van de goederen. Een degelijke beperking is onbestaanbaar op een binnenmarkt. Deze structurele weeffout die wordt versterkt door de minimumtarieven welke de ruimte geven tot onbeperkte tariefsverschillen tussen de lidstaten, is onverenigbaar met het internemarktbeginsel, omdat die linksom of rechtsom steeds leiden tot een binnengrenseffect.4 Deze fundamentele vormgeving van het accijnsregime is een gevolg van het onderlinge wantrouwen Van de lidstaten de accijnsopbrengsten bij het ontbreken van een communautaire schatkist onderling te verrekenen.

Het is – ter vergelijking en ter illustratie – dezelfde teleurstellende situatie als wanneer in het binnenland van Nederland bijvoorbeeld in Utrecht nog accijnsgoederen met bestemming Groningen zouden worden aangekocht waarvan de accijns wegens het ontbreken van een centrale schatkist (quod non) onder een flinke administratievelastendruk uiteindelijk zou worden geheven in Groningen omdat de goederen aldaar voor verbruik zijn bestemd. Aan ‘de binnenlandsche tolliniën’5 is, zoals gezegd, in de tweede helft van de 19^e eeuw een definitief einde gemaakt, omdat die al naar destijdse opvattingen ‘zoo vele belemmeringen zijn tegen de vrije ontwikkeling van de handel en nijverheid’.6 Tariefsverschillen passen niet in een interne markt. Het slechten ervan is een basisvereiste voor een goede werking van de interne markt voor accijnsgoederen.

De instelling van de interne markt voor accijnsgoederen is na veertien jaar nog niet gelukt. Een coherent gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de accijnzen, dat er zowel van uitgaat dat de accijnzen belangrijke middelen voor de schatkisten zijn, als zich rekenschap geeft van de vereisten van de interne markt, de internemarktgedachte en de verdere doelstellingen van het EG-verdrag, is zeer noodzakelijk.7

De uitkomst van één groot binnenland zonder binnengrenzen naar analogie van het binnenland van een lidstaat, waar doorgaans interne neutraliteit heerst, zou binnen de Gemeenschap met zijn internemarktbeginsel bij gebreke van een communautaire schatkist zeker te realiseren zijn geweest door middel van een verrekensysteem ofwel ‘clearingboard‘, dat de accijnsopbrengsten die overal binnen de interne markt worden gegeven herdistribueert naar die afzonderlijke schatkisten. Tussen de lidstaten die aan de vooravond van de instelling van de interne markt met elkaar onderhandelden over de voorwaarden voor die instelling, is een gereserveerd houding blijven bestaan tegenover het antwoord op de vraag of de fiscale autoriteiten van de lidstaten wel in staat waren het welslagen van de clearing te waarborgen. Wat dit onderlinge wantrouwen betreft hadden de lidstaten een voorbeeld kunnen nemen aan de op dat moment nog bestaande Benelux-accijnsunificatie. Het Benelux-verdrag 1948 en het Benelux-verdrag 1950 voorzien in clearing tussen de schatkisten van de Beneluxlidstaten van de opbrengsten van de geünificeerde wijnaccijns die op basis van het bestemmingslandbeginsel toekomen aan de Benelux-lidstaat waar het verbruik plaatsvindt, maar zijn geheven en voldaan in het land van herkomst.8 Mede door het clearingmechanisme werden de drie Benelux-lidstaten van 1958 tot 1993 voor de toepassing van de wijnaccijns beschouwd als één EEG-lidstaat.9

De gemeenschapswetgever heeft het niet aangedurfd het zozeer bij de interne markt zonder binnengrenzen en zonder communautaire schatkist behorende clearingsysteem te introduceren, doch gekozen voor een heffingsysteem zonder clearing waarbij accijnsgoederen onder schorsing van accijns binnen het gesloten stelsel van onderling verbonden belastingentrepots tot in de lidstaat van bestemming worden gebracht, zodat de accijns, in overeenstemming met zijn karakter van verbruiksbelasting, ten bate komt van de lidstaat waar de goederen in consumptie worden gebracht.10 De interne markt is daarmee niet het binnenland geworden waar de heffing wegens het verbruik van accijnsgoederen plaatsvindt. Het binnenland waar de heffing wegens verbruik plaatsvindt is nog beperkt gebleven tot de binnenlanden van elk van de lidstaten. Deze beperking is onverenigbaar met het internemarktbeginsel vanwege het steeds optredende binnengrenseffect. Een saillant voorbeeld is de accijns van goederen, zoals minerale oliën, die worden gebruikt als hulpstof bij de vervaardiging van andere goederen of als motorbrandstof ten behoeve van transportdiensten, vormt een bestanddeel van de kostprijs van deze goederen en diensten. Het is zeer wel denkbaar dat de laatstbedoelde goederen en diensten in een andere lidstaat worden verbruikt of worden uitgevoerd naar een derde land. Worden de vervaardigde goederen naar een andere lidstaat gebracht of uitgevoerd of de transportdiensten grensoverschrijdend verricht, dan komen de accijnzen van minerale oliën die eerder de kostprijs van de overgebrachte of uitgevoerde goederen en internationaal verrichte diensten hebben verhoogd niet voor teruggaaf in aanmerking, zulks in tegenstelling tot de omzetbelasting, die ook ter zake van de grond- en hulpstoffen aan de exporteur wordt teruggegeven. Aldus legt de accijnsheffing, als gevolg van de nog onderling tussen de lidstaten bestaande tariefsverschillen toch, zij het relatief geringe, beperkingen op aan het vrije handelsverkeer, en kunnen prijsverhoudingen worden verstoord, maar laat de accijnsheffing het vrije goederenverkeer overigens ongemoeid. Van elders komende goederen worden niet zwaarder belast dan soortgelijke goederen van binnenlandse oorsprong (externe neutraliteit).